〔内容提要〕多年来，我国以政府购买服务的方式聘用协管员推动村（社区）协管事项的落实，有效促进了基层村（社区） 经济发展和社会稳定。当前，随着政府监管和服务向村（社区）的覆盖和延伸，越来越多事项交由村（社区） 完成，衍生出村（社区） 协管事项和协管员种类繁多、管理松散、权责不清、投入效果不佳等问题。必须站在加强基层政权建设、优化基层社会治理的高度，按照网格化管理和政府购买服务的要求对协管事项（政府购买服务事项） 进行集中管理，实现属地负责、权责一致，促进村（社区） 基层治理的科学化、规范化、制度化。

党的十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。村（社区） 作为最基层的自治单元，在社会治理中具有重要作用。长期以来，为实现管理服务向村（社区） 延伸， 各级各部门以聘用协管员的方式将相应的管理服务事项指定人员来负责， 并按照相关规定和情况给予协助管理服务人员一定报酬， 由此催生了治安员、卫生员、农科员、林管员等大量的村（社区） 协管员。随着越来越多的管理服务事项下放到村（社区），协管员已成为村（社区） 社会管理和服务工作的重要力量， 由此形成了“横向到边、纵向到底”的为民服务网络。在改善民生、优化社会服务、维护社会和谐稳定、提高村（社区） 社会管理水平和村民自治能力等方面发挥了积极作用。不过， 由于缺乏统一规范的协管事项准入、审核、评价等机制，导致延伸到村（社区） 的协管事项越来越多，呈现出协管员种类繁多、政府购买服务投入分散、协管工作职责不清和人员监管困难等问题，体现为“投入不少、效果不好”。

为摸清村（社区）协管员和协管事项，以及协管这一政府购买服务方式的基本情况和存在问题，在云南省16个州市各选取两个县（市、区），每个县（市、区） 选择有代表性的不同乡镇的两个村（社区），对协管人员类别、数量及待遇等情况进行抽样调查， 做好梳理研究， 初步摸清了协管员、协管事项和村（社区） 政府购买服务情况， 以及管理中存在的主要问题，并就规范村（社区） 政府购买服务进行展望。

云南省村（社区）协管人员管理现状

从抽样调查情况看，协管员队伍建制脆弱，来源较为复杂，日常考勤、工资、培训、奖惩等由各部门进行行业管理，经费来源为各级财政和各有关部门的补助，考核管理由县、乡镇相关部门负责。总体上，山区村委会协管员侧重农业、林业等经济社会发展工作，城区村（社区） 协管员侧重流动人口、交通安全、综治维稳等社会管理工作。协管人员数量、报酬和种类在不同州（市）、县（市、区） 和乡（镇、街道）之间有很大差异，总体上呈现出以下五个方面的特征。

1. 人员类型多样化。

因村（社区） 协管员设置无明确的规范和依据，县乡政府、县级部门均可设置协管人员，导致协管员种类五花八门，管理和使用比较混乱。从抽样调查情况看，协管人员种类很多，州市之间、县市区之间、乡镇之间都有很大差异，州市间相同类型（包括名称不一致但协管同类业务）约40%—50%，州市内县市间相同类型约70%—80%，县市区内乡镇间相同类型约80%—90%。从人数看，抽样的村（社区） 中，少的协管人员有7－8人，多的达20人以上，总体上呈现出类型多样、人数众多的特征。从个体情况看，50%以上的协管员年龄在40岁以上，文化水平多为高中及以下，主动学习意识不强，业务培训不够，难以适应高强度、信息化的社会工作需要。

2. 经费来源部门化。

协管员的补助虽然都出自各级财政，但具体供给方式上属于不同的部门，人员聘用不平衡，支出不统一，呈现出经费来源部门化的特征。比如治安员补助由综治委发放、林管员补助由林业局发放、地质灾害监测员补助由国土资源局发放，残疾人联络员补助由残联发放、计生宣传员补助由卫计委发放等等。另外，还有较少的企业自筹资金自聘自用协管人员，如烤烟辅导员、甘蔗农务员等。补助发放方式上， 多数为按月发放，还有按季发放和一年一次性发放的情况。

3. 隶属关系条块化。

从调研情况看，村级协管人员总体上实行县直职能部门和乡镇双重管理，上级管理机构分属不同的职能部门，队伍一条线管到底，人员由上面分配，经费由上面下拨，日常工作只负责职能部门安排的任务。乡镇负责日常管理，没有刚性约束力。总体上人员条块管理、工作条块负责。呈现出“职能部门管不好、乡村管不了”的情况，村级事务的管理难以形成整体合力。条块化管理还造成了对村（社区） 调研检查考核过多，村（社区） 成为名副其实的“小政府”，大量时间忙于应付上级检查考核。

4. 日常管理松散化。

协管员队伍来源庞杂，有老村委会保留下来的、村民或村民小组长兼任的，也有社会招聘的，还有下岗失业人员。由于多数青壮年在外地务工，农村协管员多为妇女或老人，工作履行有一定的随意性。同时，由于部分部门对协管员日常教育管理重视不够，存在“重使用、轻管理”的倾向，部分协管员自我要求不严，自由散漫、应付工作。由于分属不同的职能部门，未能形成完整的考核、奖惩、淘汰机制，日常管理较为松散。加之报酬较低，村民不愿兼任，协管员流失严重，反复聘用现象突出，管理困难，协管职能无法充分发挥。

5. 岗位收入两极化。

由于隶属不同的职能部门，从事不同的协助管理工作，导致工作难度差异较大，造成收入和付出的失衡。在调研中，部分协管员岗位形同虚设，特别是部分村（社区） 监督委员会主任不正常履职也能领到每月650 元的补助，存在“拿钱不干活”的现象。文化辅导员一职，因村民学习观念淡薄、农务繁忙等因素， 没多余时间到村学习，文化辅导员工作业务开展不正常。道路交通安全员一职，每月只有25 元报酬，发生交通事故等要第一时间赶到现场，工作具有突然性，报酬过低，用村民的话说就是“跟村民小组长一样，属于贡献性质的岗位”。

协管员管理中存在的主要问题

社会转型，导致农村工作日益碎片化、复杂化。农村基层组织担负的任务越来越多，工作难度进一步加大。村“三职干部”和部分协管员基本上由“半脱产”变成了“全脱产”，没有更多的时间和精力从事农业生产，而待遇还停留在“半脱产”的补助类型，付出与回报不对称，职业期望值低， 影响了基层政权建设和各项事业的发展，主要存在以下几个方面的问题：

1. 待遇普遍偏低，退出机制不健全。

近年来，协管员工资补贴虽然逐年增加，但是相对其他行业来说，协管员无特定的收入来源，协管某项工作的收入不足以保障生活。抽样调查的村（社区）中，在补贴额度上，最低的丽江市永胜县光华村计划生育信息员每月补助10元，最高的西双版纳州景洪市勐龙镇景龙村委会协管员每月补助2500元，60%以上的协管员补助在每月100元—500元之间，补贴差距较大。从经费支出情况看，抽样调查的54个村（社区） 每月协管经费总支出28.6万元，平均每个村每月支出协管资金5296元（不含团委书记、妇联主席等社会管理人员支出）。总体呈现出“支出不少、效果不好”的特征。农村税费改革后，村级组织没有任何收费项目，村（社区） 干部待遇、离职干部生活补助等各项费用全部靠转移支付解决，村（社区） 干部待遇难提高。加之县乡财力有限，无法为协管员购买相应的养老保险等社会保险，退出机制不健全，离职后没有生活保障，工作热情不高。

2. 综合素质不高，队伍不稳定。

大部分村（社区） 协管员来自本地，由村民兼任，文化层次低，综合素质普遍不高。一方面，由于进入机制不健全，选拔和岗前业务培训措施不完善，大部分协管员业务生疏，安排的工作任务难以准确高效完成。另一方面，由于待遇偏低，协管员不愿意安心在岗工作，存在得过且过的思想，队伍不稳定，流失率较高，影响工作质量。

3. 在岗时间难以保证，未能形成整体合力。

部分协管员由村（社区） 干部兼任，身兼多职，大部分精力用于处理村级相关事务，无法全身心投入到协管工作中。由于待遇低，很多协管员大多数时间只能在家里发展生产，特别是农忙时节，在岗工作时间难以保证。同时，由于受到工资条块发放的影响，协管人员只服从于对口单位、站所的管理，对其他村级事务不愿插手过问，村（社区）事务管理难以形成整体合力，影响整体治理效果。

4. 工作权责不清，劳动和报酬不对等。

村（社区）协管员职能职责界定不清晰，岗位职责不明确，工作具有一定的随意性。协管员的工作岗位、服务对象、服务内容直接面对基层村（居）民。由于管理机制不顺畅，导致个别协管员在提供服务中出现不到位、不规范的现象。部门的条块管理，还导致权责不一致的情况。比如，某村共4000多亩山林，设置了7名护林员，每名护林员每月补助900 元。由于林业部门规定村“三职干部”不能兼任护林员，不能享受相应待遇，村委会对护林员没有管辖权，但护林工作是乡对村综合绩效考核的一大重点，且产生火灾、违规砍伐等情况必须由村委会出面协调灭火和追责，造成村“三职干部”不能享受相应报酬但要承担风险和责任的权责不对等情况。

规范村（社区） 购买服务事项管理的重要意义

1. 推动简政放权。

按照小政府、大社会的社会治理方向，随着简政放权改革的推进，大量审批事项取消下放后，作为最基层的自治组织，村（社区） 必然要承接一部分社会管理的职能，因此，必须以政府购买服务的方式，政府出资、村（社区） 承接管理服务职能，发挥自管自治作用，实现自我调节和自我管理。

2. 加强基层治理能力。

近年来，由于大量协管事项的增加，村（社区） 工作量越来越大， 俨然成了“ 全能型小政府”，必须通过规范准入、整合管理，控制县乡工作无限制向村（社区） 延伸，还村（社区） 应有的角色定位，理顺基层政府和基层自治组织的关系，增强村（社区） 公共管理和公共服务能力。

3. 提高财政资金使用效率。

近年来，各级各部门通过协管、委托代办、购买服务等方式，将大量资金投入基层一线，由于协管事务的主管部门垂直管理，呈现出“部门管不好、乡村管不了”的状态，财政投入资金和政府购买服务未能发挥预期效果。必须整合资金、规范管理，更好地发挥财政资金在促进基层政权建设、优化社会治理中的作用。

4. 解决基层购买服务存在问题。

由于协管事项的条块化、碎片化，呈现出工作落实不到位职能部门不满意、乡镇监管难不满意、村（社区） 对协管人员管理缺少抓手不满意、协管员对待遇低不满意、群众对协管工作缺乏评价机制不满意等多方不满意的情况。因此必须通过规范管理、理顺权责关系，形成权责一致、规范运行的机制，实现管理的规范化和制度化。

加强村（社区） 政府购买服务管理的建议

小政府、大社会，是社会治理结构的发展方向。协管人员存在的本质是协助基层组织管理区域内的各项事务。但由于人员分散、管理混乱、权责脱节，导致资源、资金浪费。“实践证明，政治功能是基层党组织之魂，服务功能是基层党组织之根，只有把基层党组织的政治功能和服务功能都摆在重要位置上，同时改进，一并加强，才能将全面从严治党的要求真正落实到基层，才能使党的执政基础不断巩固。”必须站在加强基层组织服务功能的高度，按照“科学整合、规范管理、提高效能”的要求，规范协管事项准入、管理、评价机制，实现政府管理与社会自我调节、村（居） 民自治的有效衔接和良性互动。具体规范管理中，要按照政府购买服务的理念、养事不养人的理念、权责一致的理念，对协管人员和协管事项进行整合，提高协管人员收入、细化协管责任，实现“协管”向“专管”的转变。在整合人员、职能、资金、管理上下功夫，实现权责一致、属地管理，形成合力。

1. 整合职能，解决好职责不清的问题。

工作属地负责。按照属地管理原则，将所有县级部门、乡镇要求协管到村的工作进行整合，实行辖区内所有村（社区） 事务由村（社区） 统筹落实并对乡镇负责制。强化县级政府保障职责和乡（镇、街道）、村（社区） 管理职责。由“部门管理、乡镇担责、村级观望”转变为部门“出题”、乡镇“监考”、村（社区）“答题”，实现村民自治。

人员属地管理。所有协管人员一律由村（社区）统一管理，改变条块分割、各自为政、各负其责的状况。县级工作责任到乡（镇），乡镇工作责任到村（社区），村（社区） 工作责任到人。

履职群众监督。细化协管员职责范围、权利、义务，完善社会监督平台，接受群众评价和监督。严肃查处协管员徇私舞弊、违法违规、渎职失职等行为，解决好发生在群众身边的不正之风，建设风清气正、作风过硬的协管员队伍。

2. 整合资金，解决好报酬过低的问题。

整合条块资金。按照“各级各部门资金都是财政资金”的理念，除企业拨付的资金外，将所有财政拨付的资金进行整合管理。各级政府按照分级保障原则承担协管事项工作经费，逐步加大对村（社区） 协管事项的经费投入。常规性、常年性的协管事项经费按现行体制纳入各级财政预算。临时性、阶段性和突发性公共管理和公共服务所需资金单独列支，纳入相应层级财政体制予以保障。现行补助村（社区） 协管事项经费来源不变。除公共卫生服务等技术性较强且经县级政府确定由县级主管部门直接管辖外，县级政府及县级以上主管部门拨付的专项资金，一律由县级统筹、乡（镇、街道） 管理、村级使用。资金分配和使用情况要在一定范围内公开，接受社会监督。

完善资金保障机制。资金支出上，中央补助和省州县财政补贴为托底保障，乡镇和村（社区）集体收入作为绩效工资和考核奖励，基本工资原则上不低于当地最低工资标准。具有水源保护等资源管护任务且资源管护中有一定收入的协管事务，从管护收入中划出部分资金到村（社区），补助村民协管专项工作。

提高劳动报酬。整合人员和资金后，按照支出总额大体保持不变的原则，优化人员工资结构，保障和提高村（社区）“三职干部”和村级协管人员收入，实现“半脱产”向“全脱产”转变，让村“三职干部”和协管人员安心工作。

3. 整合人员，解决好人浮于事的问题。

细化用人标准。按照辖区人口、管辖范围、协管事项、工作难易程度等情况科学测算各村（社区） 用人数量。改变目前协管员过多，村（社区）“看得见管不着”，县级部门和乡镇“看不见管得着”的情况，细化人员使用标准，对人员聘用进行总量控制和管理。

整合人员力量。将村（社区）“三职干部”和协管人员进行整合，“三职干部”能兼职的一律由“三职干部”兼职，不能兼职的，在用人标准和总量内进行聘用。在清理人员的基础上对现有人员实行精简，解决好人员过多、资源浪费、人浮于事的问题。

提高人员素质。村（社区）“三职干部”实行组织把关推荐、村民选举的办法产生，协管人员由乡镇统一公开招聘，把好入口关，保证人员素质。每年安排一定时间，组织进行综合业务培训，保证培训时间，增强培训效果，切实提高协管员工作能力和水平。

4. 整合管理，实现“管人”向“管事”转变。

规范聘用管理。按照“县核准、乡聘用、村管理”的原则健全完善协管人员管理制度，实现制度化规范化管理。出台协管员招聘、管理、辞退制度，在限额内招聘使用协管人员，确保聘用的协管人员能有效承担工作职责、高效完成工作任务。协管人员一律实行聘用制， 明确聘用期限，约定不能正常履行职责的惩处和退出方式，规范协管员的聘用、管理、经费保障及辞退解聘等程序，使村（社区） 协管员工作主体在基层、服务对象在基层、任务落实在基层。

强化日常管理。赋予村（社区） 日常管理职责，规范协管员的日常工作行为，解决好出勤不出力，串岗、溜岗、不在岗等问题，切实发挥协管员的作用。将协管事项列入乡（镇、街道） 对村（社区） 考核内容，由乡（镇、街道） 对协管员的日常工作进行考核评价，量化考核标准，完善考核程序，通过考核监督协管员日常行为，依据考评结果给予不同的报酬。同时，将考核结果作为聘用期满后是否继续聘用的重要依据，完善奖优罚劣、奖勤罚懒机制，实现多劳多得、优劳优得，调动协管人员的工作积极性，逐步实现村（社区）协管员的正规化和专业化。

5. 规范准入，严格协管事项设立。

依法设置。凡是法律法规规定应由上级党委、政府和部门负责的事项不得交由村（社区） 协管。除法律法规和政策规定应设置到村（社区） 协管的事项外，地方性设置的协管事项要按照依法依规和尊重现实的原则，由乡（镇、街道）与村（社区）协商设置，签订协管协议和提供相应保障。属于村（居）民自治范围的事项，由村（社区）自行管理，不得列为上级考核的协管事项；凡是村（社区）无力承担的事项不得交由村（社区） 承担。

简政放权。协管事项的设置要按照简政放权和“放管服”改革要求严格审核。可由社会自我调节和行业自我规范的事项一律不纳入协管范围；法律法规和政策规定应由县级主管部门和乡镇承担的事项，一律不安排村（社区） 协管。经县级人民政府审定的协管事项，村（社区） 只负责信息收集、情况反映、政策宣传、数据统计等基础性工作。

6. 明确边界，细化协管事项责权关系。

县以上人民政府和业务主管部门原则上不再直接管理协管事项，只按照职能负责定标准、管监督、抓检查。

县（市、区） 政府职责。负责审核确定本行政区域内的协管事项，确保县域内协管事项的相对统一和平衡；划分县级主管部门具体管理或乡（镇、街道） 综合管理的协管事项范围；整合县级及上级财政拨付的协管资金，统一下拨乡（镇、街道）统筹使用。

县（市、区） 主管部门职责。提供协管事项的设立依据， 制定协管事项工作标准和考评指标，以及协管人员培训和业务指导。

乡（镇、街道） 职责。提出本级需村级协管事项目录及依据，报县级政府审定；制定协管人员使用、日常监管、考核奖惩等具体规定； 管理、分配专项资金，考核兑现奖惩。

村（社区） 职责。负责协管事项的实施，对照服务标准、人员使用要求和考核指标选用人员，细化岗位职责、分配使用资金和人员分工；完善人员履职承诺、上下班、考勤等日常管理制度和考核激励机制。

“从基层治理来看，作为基层社会重要组成部分的‘社区’及其自治组织，面临着‘实现自我治理’与‘协助行政管理’的行为困境，迫切需要一个新的机制加以缓解。”规范村（社区） 协管事项管理，是理顺地方政府和村级自治的关系，更是优化基层社会治理体系的改革。必须主动适应社会结构急剧变迁和市场体制加速转轨的新趋势，按照简政放权的要求，进一步理顺政府和社会、基层政府和基层自治组织的关系，将基层自治组织与村（社区）政府购买服务融合发展，实现基层社会治理的权责统一，提高基层社会治理能力。

（作者单位：云南省楚雄州机构编制委员会办公室）