〔内容提要〕党的十九大提出深化事业单位改革，强化公益属性目标，靖江市医疗集团（靖江市人民医院、靖江市中医院） 自被江苏省确定为首批公立医院改革试点单位以来，围绕激发集团发展活力、提高公益服务效益目标，以建立医疗集团法人治理机构为抓手，以落实事业单位法人自主权和加强事业单位监管为重点，积极搭建医疗集团法人治理结构改革的“1＋M＋N”架构。

搭建医疗集团法人治理结构改革的“1＋M＋N”架构

“1”即章程。章程是事业单位法人治理改革试点单位的“宪法”，由总则、宗旨业务范围、举办单位和管理体制等11项内容组成，确立了改革试点单位的制度载体和“两会”（管理委员会、监事会）、“一层”（执行层）为主体的法人治理运行规则。通过章程，准确把握管委会的构成及工作职责，明确了成员权利和义务的定位，理顺了集团管理层的权责，明晰了“两会一层”的管理职能。根据章程，明确管委会为医疗集团高层议事、协调、决策机构，由举办单位、市政府有关部门、市医疗集团、医疗专家和人大代表政协委员等9人组成；监事会为医疗集团内部监督机构，由市医疗集团纪检监察、工会负责人、职工代表和市政府有关部门工作人员等5人组成；执行层为医疗集团日常管理执行机构，由所辖医院行政负责人和集团有关内设机构负责人组成。法人治理结构的建立，提升了决策的科学性和透明度，有效实现了决策、执行、监督的相互分离、相互制约，更好地履行了社会义务和责任。

“M”即内部管理制度。包括按照“两手抓、两手硬”要求，建立健全党的组织领导制度；依据工作量、工作质量和服务对象满意度，实行法人绩效评估制度； 对年度工作进行全面系统总结，开展年度工作报告制度；向社会公开服务内容、价格、标准、政策依据、运行状况、发展规划等内容及变化调整情况，落实重要信息公开制度；依法对事业单位法人实施审计监督，形成经济责任审计制度；防止因决议失误导致工作偏移发展目标，执行工作责任追究制度等，为事业单位法人治理的良好运行奠定了基础。特别是创新人员编制总额管理制度，根据试点单位即该市医疗集团的功能任务、医院等级、床位规模等实际情况和医疗事业发展需要，按照“标准核定、总量控制、分类聘用、规范管理”的原则，确定了人员控制总量。通过机构编制“蓄水池”制度对医疗集团引进高层次人才予以保障，打通了高端、特殊等急需人才引进、流动通道。

“N” 即内部运行方式。使集团向“ 强管理、强技术、强服务”发展转变，向以绩效能力为导向的营运方式转变。包括用工方式、职称聘用方式、绩效管理方式、监督评价方式等。一是构建人事用工新模式，全面推行岗位管理，对照岗位聘用条件进行申报，试点单位法人采用资格审查、竞聘上岗、综合考评、双向选择、择优聘用等方式， 实行全员竞聘上岗， 三年聘用一次。二是改革职称聘用方式，采取量化打分、个人述职、群众测评、学术委员会投票等方式进行，同时对不能完成志愿服务、门急诊任务、病历质控等人员设立一票否决，对援疆、援藏人员优先聘用。三是推行岗位绩效工资， 将岗位绩效和工资收入相结合，把专业技术能力、医疗质量安全、医德医风、患者满意度等作为考核指标，根据服务项目技术含量、风险性和劳动强度，设立不同绩效比例，极大地调动了医务人员的积极性。四是创新绩效评价方法， 探索“ 第三方” 评价机制，聘请权威机构专家团队， 全程参与医院考评；聘请中介组织开展医疗服务满意度评价，查找服务短板；聘请社会医疗服务监督员，参与医院的医疗服务管理，实现社会监管。

推进法人治理结构改革存在的困境

1. 法人治理落实自主权存在现实难题。

一方面管办不分离，市政府作为集团的主办单位，卫计部门作为集团的主管部门，在现有的事业单位管理体制下，主管部门有对集团实施管理的权利和义务，集团在人、财、物等方面仍然在很大程度上受制于主办单位和主管部门，导致很难让主管部门主动切断与集团管办脐带关系， 难以真正实现管办分离。另一方面，人、财、物使用权有待放宽，集团自主权的落实需要编制、财政、人社等部门支持，但现实状况为集团仍具有事业单位属性，相关部门在人事、工资、资金、项目和具体业务等方面干预过多、管得过细， 比如在收入分配上，财政、人社部门核定工资资金分配总量，集团不得超出核定总量进行分配，导致集团自主权有效落实存在难题。

2. 集团法人管委会作用发挥有待增强。

一方面，医疗服务工作专业性较强，管委会成员受到专业因素制约。在集团管委会成员中，不仅有医疗专家，还有举办单位、政府相关部门、人大代表和政协委员，一些外部管委会委员受到专业水平的限制，对集团业务知识了解程度有限，在管委会发挥职能职责过程中，存在“外行领导内行”的困境，议事功能发挥作用有限。另一方面，激励约束机制缺乏，章程中明确除驻会履职的管委会成员外，其他成员不得在集团内领取薪酬，导致管委会成员多为兼职，集团难以对其履职情况进行考核，也缺乏调动其工作积极性的指挥棒，造成管委会成员主动参与意识不强、责任意识不高的难题存在，管委会作用发挥不明显。

3. 集团法人运行成效衡量标准有待健全。

一方面，衡量标准空泛，可量化集团在资金、人力及固定资产投入的同时，如何准确衡量集团在运行过程中的社会效益成为困扰评价法人治理成效的重要环节，集团法人治理在社会效益的分析上因缺乏明确、有效、可量化的衡量标准，导致在对集团社会效益考核中，存在形式大于内容的考核窘境。另一方面，评价机制单一，即由谁来评、如何评的机制有待完善，由于医疗集团具有事业单位性质，利用国有资产举办，故医疗集团法人治理结构改革的目的及效益好不好，需要主管部门的肯定，同时，对医疗集团的评价也要吸收服务人群的获得感、满足感，需要服务对象的认可，将服务对象对集团的评价作为最重要信息来源，提高服务对象的参与度和话语权，即集团的社会效益好不好，需要服务对象说了算。

深入推进医疗集团法人治理结构的思考

1. 推动政府职能转变，落实放管结合，形成管办分离土壤。

法人治理结构的关键是单位所有权和管理权分离，需要结合国务院“放管服”改革要求，进一步推动政府职能转变，落实“政事分开、管办分离”要求，搭建新型主管部门和医疗集团之间的关系。强化权力清单和责任清单作用，细化主管部门和政府相关部门对医疗集团法人治理的工作职责，理顺举办单位与集团的关系，转变主管部门“统、包、管”的管理模式，减少行政干预和对具体事务的管理，推动政府主办单位与行业监管者角色分离，强化集团的独立法人地位，使集团自主管理微观运行事务，为实现管办分离奠定基础。

2. 强化管委会专业性，充分发挥作用，提高群众参与力度。

进一步明确管委会职能定位，将管委会职能重点转移到谋划发展目标、开展工作决策的“第一道关口”上。合力组建管委会，建立科学的公共利益代表机制，重视成员的专业能力，提高行业专家、学者、服务对象、社会爱心人士等外部成员的比例，探索公开招募管委会成员，将懂专业、懂管理、懂发展的人员吸收引进管委会，使管委会成员构成多元化、专业化， 实现多方治理，有效提高管委会的科学决策能力，以科学的成本获得最大的社会效益。完善激励约束机制，参考人大、政协建议提案制度，对定期、不定期到集团和社会各界征求意见等积极履职、贡献突出的管委会成员予以表彰，对不作为、慢作为的成员进行相应责任追究，使干事创业者有舞台，被动应付者无市场，充分调动各成员参与工作的积极性。

3. 完善改革配套制度，提高自主能力，深入推进相关改革。

落实医疗集团自主权是法人治理结构改革的内在要求。创新公立医院人员编制管理，落实公立医院人员控制总额管理制度，进一步优化人力资源配置，为医疗集团人才引进、人才流动等相关领域改革奠定基础。推进人事管理制度改革，在人才招聘工作中，进一步扩大医疗集团用人自主权，允许集团在核定的岗位设置方案内自主确定岗位，自主聘用人员，按需设岗、按岗聘用、竞聘上岗，为缓解急需紧缺人才提供保障。推进收入分配和财政管理制度改革，健全完善符合医疗集团特点、体现岗位绩效和分级管理要求的收入分配制度，减少主办单位和主管部门对集团在收入分配上的管制和约束，如将经费使用权完全交给医疗集团，由集团自主支配，同时建立与集团服务质量挂钩的考核机制，对考核项目不合格的，按照一定比例扣除经费，更好地激发集团发展动力。

4. 健全监督管理机制，强化公益属性，提高公共服务质量。

建立可执行的群众认可的医疗集团社会效益评价体系是法人治理结构改革的重要内容。推进事业单位信用体系建设，建立政府主导、部门协作、单位自律、公众参与相结合的事业单位信用监管体系，将医疗集团纳入社会信用体系建设范畴，完善信用信息收集公布披露机制，将医疗集团年度报告、日常运行、绩效考核等情况列为信用信息，加大失信行为惩戒力度，加强对医疗集团的信用约束。完善医疗集团绩效考核机制，增加公益属性、社会评价指标、行业标准指标的权重，加强政府、服务对象和社会公众对医疗集团的考核比重，健全考核结果反馈机制，有效突出医疗集团公益属性；加强第三方社会评价力度，定期、不定期对医疗集团进行考评，强化集团公共服务使命。

（作者单位：江苏省泰州市靖江市机构编制委员会办公室）