〔内容提要〕企业投资建设项目审批一直是行政审批制度改革的重要内容，但相对企业注册一天办完的改革成效，投资建设项目的报批周期仍然较长。本文试以江苏省淮安市梳理优化投资建设项目审批服务流程为例，系统分析企业投资建设项目审批周期长、材料多、盖章多、中介多、收费多的问题，提出了系统重塑审批流程、打造网上行政审批局、全面提升办事效能的建议。

近年来，随着行政审批制度改革的深入，全国各地围绕提高行政审批效率、便利企业服务开展了积极探索，在优化审批流程、压减办理时限上取得了一定效果，但是相比企业注册一天就能完成的改革成效，投资建设项目的报批周期仍然较长。为此，本文以淮安市优化投资建设项目审批服务流程为样本，探讨如何有效提升项目审批效率，使企业项目报审“万里长征图”变为“咫尺审批链”。

情况梳理，淮安市投资建设项目审批现状

为了彻底搞清企业项目报建周期长的问题，淮安市按照企业投资建设项目整个报审流程，对企业报建项目过程涉及的部门处室、审批事项、办理依据、报审材料、中介机构、涉审收费等情况进行全面细致梳理。市审改办按照项目审批链条，模拟企业投资建设项目报审过程，广泛征求企业项目报审人员和帮办人员意见，召集各审批部门业务负责人反复研究探讨，基本摸清了企业投资建设项目审批现状，重新编制了企业投资建设项目审批全流程图，将审批周期从200多天压缩至50天以内。

一是涉及审批服务机构18个。企业投资建设项目包括负责项目核准、备案的发改委，负责用地审批的国土局，负责建设项目“一书两证”核发的规划局，负责施工图审查、发放施工许可证、建设工程项目备案的住建部门，还有涉及专业图纸设计审查的民防、地震、气象、消防等部门，负责各类专业评审的环保、经信、水利、文广、公安等部门，以及涉及的相关配套收费的财政、人社、教育、城管等部门。这还不包括自来水、燃气、电力、供暖、通讯、邮政等项目建设相关单位。

二是涉及法律法规规章80多部。据初步统计，企业从立项到工程竣工验收共涉及法律18部、行政法律17部、部门规章22部、地方性法规规章24部，另有国家、省、市各级政府部门规范性文件70多个。其中包括有始于1992年止于2016年的白蚁防治费、始于1992年止于2017年的新型墙材专项基金、始于1998年止于2016年的散装水泥专项基金地方性法规、规范性文件，还有不断更新调整的政府核准投资项目目录、逐步取消下放的涉企审批事项，以及不断调整修订的10多部法律法规。

三是涉及审批服务事项60多项。按照企业核准类或备案类投资建设项目审批流程，一般包括项目立项阶段就开始的企业投资项目评估评审（能评、环评、洪评、震评、安评、水土保持、交评、文评等）、企业项目的核准备案，规划报建阶段的建设用地预审、国有土地使用权招拍挂、建设项目用地审查、选址意见书的核发、建设用地规划许可、建设工程设计方案审批、建设工程规划许可、配套绿地指标及绿化设计方案审查、城市及城市规划区内新建民用建筑建设防空地下室审批，施工图审查阶段的勘察设计合同备案、施工图设计文件审查（抗震设防审查、防雷装置设计审查）、消防设计审查、人防工程设计审查、规划平面图审查，施工许可阶段的工程质量监督手续、工程安全监督手续、施工合同备案、建设工程施工许可，竣工验收阶段的建设工程消防设计备案、建设工程规划条件和规划许可内容的核实、环保竣工验收审批、消防验收、建设工程档案预验收、配套绿化工程竣工验收、城镇污水排入排水管网许可证核发、抗震设防竣工验收、竣工验收消防备案、人防工程竣工验收备案、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案、商品房预售许可、物业维修资金收存、房地产开发项目交付使用备案、不动产登记等办理环节。

四是涉及企业报审材料达200多件。企业报审材料不仅量大而且重复需要向不同审批部门报送。据初步统计：涉及建设单位组织机构代码证6次、建设单位授权委托书4次、身份证复印件12次、营业执照18次、立项批复8次、规划设计总平面图10 次、施工合同7 次、监理合同2 次、可行性研究报告3次、施工图设计文件7次、建设工程规划许可证7次、施工许可证3次、国有土地使用证2次等。

五是涉及涉审中介服务20多项。包括前期的编制项目申请报告、洪水影响评价报告、水土保持方案报告书或报告表、地震安全性评估、文物保护评价、环境影响评价报告书（表）、社会稳定性评估、节能评估报告书或报告表、社会稳定风险评估、地质灾害危险性评估、节地评价、建设项目压覆重要矿产资源评估报告、交通影响评价报告，中期的土地勘测定界、施工建设项目现势地形图、出具试放线报告、施工图设计、商品房在建工程预测报告，验收阶段的编制建筑物竣工测量报告、管线工程竣工测量报告、环境保护验收监测报告、环境保护验收调查报告、建筑消防设施检查报告、民防工程防护设备设施安装质量检测报告、商品房竣工测量成果报告等。

六是涉及行政收费基金有7项。经过多轮清理规范，企业投资建设涉及行政事业性收费项目已大幅减少，目前还主要有以下几项：防空地下室易地建设费、建设用地土地有偿使用费（土地出让金）、建筑业施工企业农民工工资保障金、城市基础设施配套费、教育附加费、不动产登记费、工程档案编审费（2017年初取消）、物业维修基金收存等。但是各类项目评估报告的编制费用、人防设计图纸审查费、施工图纸审查费等涉审中介服务费用仍然较多、收费较高。

问题剖析，企业投资建设项目链条式审批的难点

改革为何这么难？淮安市按照企业投资建设项目审批流程，通过对企业投资建设项目所有报审事项、材料、时限的系统梳理，基本理顺了各审批事项的逻辑关系，梳理出项目审批中的难点。具体表现为以下方面：

一是企业项目审批流程涉及的部门多、审批环节多。一个企业项目从引入到竣工投产，要经过土地供应、项目立项、规划审查、施工许可及竣工验收等阶段。每阶段审批少则三四个，多则十几个，涉及发改、人防、环保、规划、国土、住建、消防、水务、地震等部门，住宅类项目涉及教育部门，商业项目还涉及卫生防疫等部门。在同一部门审批事项还分别由不同的下属单位或处室承担，如住建局由市场处、质监站、安监站、墙办散办等多个局属单位承担审批或备案，国土局分别由土地利用处、不动产登记中心、规划科技处、土地矿产处等多个处室承担具体审批。

二是企业项目报审涉及的事项多、涉审中介多。企业建设项目审批程序作为串联的流程，涉及20多个单位，企业跑完一个项目至少要200 多天，从发改委立项、国土局土地获得、规划局规划许可、住建局施工许可、多部门审图评审和竣工验收，一直到取得不动产登记证，少则要盖几十个章，多则盖近百个章才能走完整个流程。报审过程中还涉及各类涉审中介服务事项20多项，如水土保持方案、地震安全性评价、环境影响评价、节能评估、社会稳定风险评估、交通影响评价、文物考古调查勘探等，一些涉审中介服务机构收费高、时间长，行业管理不规范，也严重影响了企业项目报审效率。

三是企业投资建设项目审批环节互为前置、审批时间长。如果把一些部门审批事项放在审批链条中审视，就会发现有些审批条件互为前置，由于所依据法律法规和部门规章设置的条件不一致，导致部门间办事推诿，造成企业报审链条断裂、流程延长。如规划设计方案审查和施工图审查，因存在着互相制约，很容易造成企业报审停滞，出现“时间空转”。行政审批和技术审查相互交织也加大了审批难度，如图纸审查往往需要多次沟通修改。一些部门在审查时还需要其他部门出具意见，规划、环保等部门也有依法审查公示的环节，都造成项目审批时间较长。

四是企业投资建设项目报审材料多、交费不统一。由于不同部门之间互不共享审批结果，每个部门都有各自的业务系统、办理流程和材料要求，各部门系统审批结果不能网上互认、相同的材料不能共享，同样材料在前一个部门审核通过，后一个部门还要再审核。企业项目审批过程中需要报送大量的申报材料，初步统计有200多份，其中需要企业重复提供的材料就有百余份，大大增加了企业报审工作量和办件成本，影响办理效率。一些建设项目涉及基金、行政事业收费、中介服务收费标准不尽合理，收费形式不一致，也加重了企业负担。

破解之策，打造智能高效的网上“行政审批局”

如何破解以上难题？笔者认为应借力于“云（存储） 物（联网） 大（数据） 智（能化） ”发展优势，打造网上智能全链行政审批系统，通过实施相对集中行政许可权改革，全面实现“网上办”。就是按照“一窗集中受理、一站全程审批、一网高效服务”的思路，全面优化整合企业投资建设项目审批服务流程、重构审批链条，打造全流程在线办理、全方位项目跟踪、全过程数据共享的高效网上审批服务新模式，推动实现“一个部门管审批、一枚印章管到底、一张网络管全程、一个窗口管受理、一个机制管联动”，促进企业建设项目快速落地。

一是实行一个部门管审批。通过组建行政审批局，将分散在工商、发改、环保、安监、国土、住建、规划、民防等部门的行政许可权力，逐步集中由行政审批局统一行使，建立从企业设立、建设项目立项到验收的全流程审批模式，实现“一枚印章管到底”，让企业和群众办事更方便，深度释放地方经济发展、社会进步的动能和活力。由行政审批局对从各相关部门划入的投资建设项目审批服务事项重塑办理流程，实行车间流水线式审批，申请人只需提交一次材料，所有流程都在行政审批局内部运行，一枚印章便能实现全流程审批。

二是重塑一个流程管运行。根据企业投资建设项目核准、备案两种类型，按照全过程快审批的要求，再造企业投资项目审批流程，优化为用地规划、联合评审、联合审图、施工许可、竣工验收5个办理模块，同步进行“并联审批”。探索将压覆矿产资源评估、地质灾害危险性评估、文物保护评价、环境影响评价以及地震安全性评价全部划归到土地出让前置环节，由财政出资组织集中评估，实现“净地”出让。按照“一条主线走全程、关键环节齐办理、流水行程明责任、并联审批信息通”的要求，以行政审批局集中审批办理为核心，全面推行联合评审、联合踏勘、联合测绘、联合审图、联合验收；围绕新流程完善投资建设项目审批系统，推动企业报审材料和部门审批信息共享，确保前一个环节提供的材料和部门审批信息，下一个环节自动采认，实现“一份材料用到底”“一个流程管运行”。

三是推动一个窗口管受理。由于企业投资建设项目报审涉及十多个部门，事项复杂、环节较多，行政审批局虽然集中大部分审批事项，但仍有一些关联的备案、服务事项分属不同部门行使，这就需要跳出就单个事项办理时限不断压缩的“ 碎片化” 思路， 积极探索并联、合并、后置、信任、模拟审批等方式，“系统式”重塑优化投资建设项目审批流程，将各类关联的部门事项全部纳入项目办理流程中。既要在行政审批局内部实行“一窗受理、分类审核、统一出件”集成化审批模式，还要与相关部门建立“跨部门、一窗式”协同联动审批机制，实现各个审批环节的有机对接。

四是实现一张网络管全程。行政审批局作为实体机构保证了各投资建设项目审批流程的高度优化整合，对于打通各部门审批专网，实现全程高效审批有重要作用。打造网上“行政审批局”，实现“一张网络管全程”体现了互联网思维的便民化和时效性，也是服务型政府治理现代化的时代发展趋势。一方面按照“ 时间最短、环节最少、流程最优”的要求，充分运用互联网技术和大数据信息，加快从接件到审批、内部流转办理的业务流程再造，研发智能程度高、简单易操作的网上审批系统，实现全流程在线办理、全方位项目跟踪、全过程数据共享。另一方面按照“一门受理、网上分审、全程留痕、统一回复”的思路，健全纵横无缝对接的信息共享体系，打破不同部门之间的信息壁垒，化解不同层级政府间衔接障碍， 让“ 前台一窗受理” 与“ 后台分类审批”做到权责分明、紧密衔接，实现审批信息全程流转、网上高效办结。

五是建立一个机制管联动。围绕建设项目审批链条，建立行政审批局与相关部门的联动工作机制非常必要。首先，按照“审批监管并重”和“谁审批谁负责”“谁主管谁监管”“谁行权谁担责”的原则，明确审批部门、行业主管部门和市场监管部门的职责范围，细化审批、监管、执法和公共服务的具体责任，厘清职责边界。其次，加强行政审批局与相关审批部门的业务联动，建立涉及民生的安全、环保等重大事项专项审查制度， 提升审批质效， 实现对审批事项的双向监管。第三，建立审批监管信息推送共享机制，行政审批局将审批信息同步推送相关行政管理部门，各部门对审批事项加强后续监管，并将监管结果及时反馈至行政审批局，实现信息互动、资源共享，确保审批监管无缝衔接、审批监管到位。

（作者单位：江苏省淮安市机构编制委员会办公室）