〔内容提要〕江苏省131家省级以上开发区，创造了全省一半左右的经济总量、55.2%的财政收入、80.3%的工业增加值、79.1%的实际使用外资、82.9%的进出口总额、59.6%的固定资产投资，已成为推动区域经济发展的“加速器”和加快城市化进程的“孵化器”。江苏省按照“开展集成改革试点、形成改革集成效应”的总体要求，树立系统集成理念，系统谋划、整体推进，创新基层体制机制，在开发区探索推进集成改革工作，将开发区不断打造为体制机制创新的“试验田”和“放管服”改革的“主阵地”，逐步构建简约便民、阳光高效的开发区治理架构，为基层政府治理能力和治理体系现代化提供了生动模板。

推进权力配置集成，实现开发区“一层全链审批”

为解决开发区“看得见管不着”以及“权小责大”“衣小人大”“鞋小脚大”的问题，江苏省充分借鉴上海自贸区的改革经验，加大简政放权力度，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给开发区。以标准化的省市县（市、区）政府部门权力清单为规范，以设区市行政权力为基准，以涉企行政审批为主要内容，编制形成国家级开发区“全链审批”赋权清单，省政府印发《关于公布国家级开发区全链审批赋权清单的决定》，赋予全省46 家国家级开发区与设区市同等的经济、社会等行政管理权限220 项。其中，行政许可204项，其他行政权力16项。赋权清单分为三个部分：

一是切实保障开发区市场准入领域全链审批，明确设区市赋权开发区直接审批事项160项，涉及人社、发改、经信等30个部门，对设立人力资源服务机构许可、企业集团登记、外资兴办养老机构设立许可等直接由开发区审批。

二是强化投资建设项目领域扁平管理，明确设区市赋权驻开发区分支机构审批事项32项，涉及住建、国土、地税、公安等4个部门，对建设工程规划类许可证核发、建设项目用地预审、改变土地用途审查等予以下放。

三是精简转报审批流程，明确设区市赋权可由开发区直报上级审批事项28项，涉及司法、发改、商务等13个部门，律师事务所（分所） 设立变更和注销许可、成品油零售经营资格审批、医疗机构设置许可等直接上报省相关部门审批。坚持权责一致的原则，严格落实监管责任，特别是加强对事关人民身体健康、生命财产安全、环境保护和妨碍市场公平竞争事项的监管。泰州市结合本地医药园区发展， 有针对性地加大放权力度，在省级“全链审批”赋权清单的基础上，赋予辖区内国家级开发区258项市级经济社会管理权限。此外， 结合江阴“ 县级集成改革” 试点工作，明确江阴临港开发区（省级开发区） 参照执行国家级开发区各项政策。改革后，原设区市、国家级开发区两层审批压缩为“ 一层级全链审批”，初步实现了开发区内涉企投资审批扁平化、标准化、便利化，做到“园内事园内办”。

推进体制机制改革集成，增强开发区发展内生动力

强化开发区精简高效的管理特色，以构建“集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法”的开发区治理架构为目标，创新开发区行政管理模式，深化改革创新激发新时期开发区发展动力和活力。

1. 一枚公章管审批。

在苏州工业园区开展相对集中行政许可权试点的基础上，2017年起将试点范围扩大到江北新区以及其他19个省级以上开发区。组建开发区行政审批局，集中行使市场准入、建设投资和民生服务等领域的行政许可事项，原审批部门的职能转向加强事中事后监管。目前，21个开发区行政审批局正式挂牌运行。同时，围绕“一站式、集中批、区域评、联合审、代办制、网上通” 目标，镇江经济技术开发区依托“e 办事”服务平台，全力推进网上审批服务，打造“ 不见面审批”新模式，2017年6月28日首批上线运行了15个部门的108项行政审批事项，受理QQ、电话咨询1000余次， 回访满意度100%； 在全省“3550”（开办企业3个工作日内完成、不动产登记5个工作日内完成、工业建设项目施工许可50个工作日内完成） 改革目标基础上推行“2332”阳光高效审批改革；在全省首推备案类项目“简书为表”， 实现企业立项备案“ 当日报、当日结”；落地社会风险稳定、文物保护评价、地质灾害等区域评估，切实降低企业成本。

2. 一支队伍管执法。

根据全省综合行政执法改革的总体部署，在南通经济技术开发区等11 个开发区开展跨部门、跨行业综合执法。徐州经济技术开发区组建综合执法局，统一行使规划、建设、房管、财政、民政、计生、城管等9 个具有行政执法权部门的607项行政执法事项。苏州工业园区市场监管局、行政执法局一线执法人员分别占执法人员总数的70%、80.9%，行政执法局月均办理行政处罚案件593 起，比改革试点前增加57.3%。

3. 一个中心管指挥。

在园区及乡镇（街道），构建起全域统一、上下贯通的集成管理指挥中心，对各类信息进行归集汇总、指挥调度、监督考核，实现监管执法的科技化、信息化。镇江经济技术开发区指挥中心集成了公安、执法、环保等10个部门的16个业务平台，接入市党员管理系统、“12345”平台，开发大走访系统、舆情监察系统及综合评价与分析系统等。为支撑指挥中心日常管理服务，充分运用“互联网+”大数据手段，研发集现场执法、数据采集、业务处理、应急处理调度（PPT） 等为一体的智能化的调度监管平台，实现指挥中心与网格的互联互通。在日常工作中，如有需要可现场指挥调度。

4. 一个平台管信用。

通过完善信用信息互通和联合惩戒机制，构建以信用监管为核心，行政监管、行业自律、社会监督、公众参与“五位一体”的事中事后监管体系。强化结果运用， 建立联合激励与惩戒机制，对诚信典型，在审批中根据实际情况提供便利服务； 对失信企业， 在经营、投融资、招投标、政府采购、生产经营许可等方面依法予以限制或禁止进入，使“守信者一路绿灯、失信者处处受限”。苏州工业园区建立并发挥社会信用信息平台的作用，截止目前共采集信用数据35.7 万条，覆盖法人4.96万户、重点自然人294个，“双公示” 数据24520条， 其中行政许可18272条、行政处罚6248条。

5. 一个网格管治理。

健全开发区、乡镇（街道）、村（社区） 三级便民服务网络，提供差异化便民服务。淮安经济技术开发区建成1 个区级行政服务中心、8个乡镇便民中心、45个社区服务站，实现政务服务体系全覆盖。镇江经济技术开发区将“ 基层党建、文明志愿、平安综治、社会民生、综合执法、环境保护、安全监管、市场监管、社会治安、劳动保障”等十大网格整合成一张网，实现“十网归一”。每个镇、街道网格配备“一长三员”，园区网格配备“一长一员”。苏州工业园区智慧平台整合了上级与社区业务有关的全部31个条线信息系统，实现社区9类40项台账工作的信息化管理，提供8大类63项政务服务的网上预审或办理，全面覆盖园区10个板块、72个工作站、132个社区，为45万户籍人口和75万外来流动人口提供就近、便捷、高效服务， 实现系统“一站登录”、数据“一库共享”、业务“一网办理”。

推进机构改革集成，构建精简高效的管理模式

1. 建立开发区机构编制动态管理机制。

江苏省委省政府制定出台《江苏省省级以上开发区机构编制管理暂行办法》。建立开发区综合评价考核体系，对考核结果好的开发区优先考虑升级、扩区，加大政策支持力度。对连续两年综合考核排名靠后的开发区特别是长期圈占土地、开发程度低的开发区， 相应核减面积或予以降级、整合或撤销。《暂行办法》印发以来，江苏省按程序批复了5家经济技术开发区、7家高新技术开发区、6家旅游度假区机构级别。下一步，将结合省商务厅、科技厅、旅游局综合考核情况以及县域内开发区数量、功能类型、发展质量等因素，分类分期分批处理开发区机构编制事项。

2. 稳步推进开发区大部门制。

统筹设置开发区党工委、管委会机构设置，逐步将副厅级的开发区党工委、管委会设置的机构压缩到15个以内，正处级开发区党工委、管委会设置的机构压缩到10个以内，副处级开发区党工委、管委会设置的职能机构压缩到8 个以内。南京市江北新区全面实行大部门制改革，原有36个职能（内设） 机构精简为15个。科学合理设置开发区党工委、管委会职能机构，不要求与所在地党政机构相对应。派驻在开发区的机构，原则上实行属地管理。继续实行派驻体制的，要在开发区管委会的组织协调下开展工作，干部任免听取开发区管理机构意见。

3. 探索“区政合一”管理新体制。

在省级以上开发区与所在行政区或邻近行政区实行“区政合一”管理体制，推动开发区与行政区职能、机构及功能整合，实现优势互补。开发区党工委、管委会与行政区党委、政府实行“一个机构、两块牌子”，实现规划建设、经济发展、干部调配、财务审批、考核管理、公共事务“六个统一”。苏州市超过1/4的省级以上开发区和产业园区已实行“区政合一”管理模式。苏州市姑苏区与苏州国家历史文化名城保护区实行“区政合一”改革，统筹设置25 个职能机构，形成古城保护体制、加强基层组织建设、推进城市管理综合执法“集成式”改革。

（作者单位：江苏省机构编制委员会办公室）