〔内容提要〕2015年以来，江苏省常州市作为综合行政执法改革试点市之一，坚持从“转职能、优机构、提效能”入手，紧密结合实际，在市场监管、农林水利、交通运输、城乡建设、城市管理、文化体育、劳动保障、公共卫生等领域全面推进改革，监管效能得到提升，市场环境显著改善，预期目标基本实现。本文通过介绍改革的主要做法和经验，分析存在的实际问题，探索现有条件下解决问题的途径。
2015年以来，常州市深入贯彻中央、省关于综合行政执法体制改革精神，立足实际，坚持从“转职能、优机构、提效能”入手，紧密结合实际，在全市范围全面推进改革，截止目前，已基本完成体制改革任务， 建成全市统一的“ 双随机”监管抽查平台，改革取得了阶段性成效。
主要做法和成效
1. 以理顺体制为重点，推进执法体制改革。
清理规范执法权限。以法律法规规章授权或委托为基本依据，整合政府行政部门及下属执法机构执法权，实行部门内集中统一执法，并在权力清单基础上， 根据各领域执法特点和监管要求， 做好市县两级执法权力的清权、减权、放权，坚持扁平执法、纵向优化，将多层执法调整为市或辖市（区） 一级执法。一方面，将统筹监管要求高、技术手段运用成熟的文化管理执法职责明确在市级，由市级一支综合执法队伍承担城区执法职责，其他领域按属地原则将执法职责明确由辖市（区） 承担，农业管理领域根据城乡执法差异，市区范围由一支队伍承担执法职责，辖市及县改区分别综合设置执法队伍。另一方面，对少数仍须在两个层级开展执法的领域，重新明确职责边界。其中，公共卫生领域将市级卫生监督机构承担大型、星级以上的公共卫生场所监督职责下放到辖区承担；劳动保障领域依据不同层级政府事权分工，重新厘清市、区劳动保障监察职责，并将3000 家原市级监管单位的职责移交至辖区。
分类整合执法机构。将部门内多支执法机构整合为一支，其中，交通运输领域整合公路、运输、海事、航道、港口、工程管理、安全监督、质量监督执法职责及机构，设置交通运输综合执法机构；农业领域整合农业林业、渔政监督、农业机械、动物卫生监督执法职责机构，设置农业管理综合执法机构。整合相同或相近执法职责开展跨部门综合执法。其中，城管领域整合市政管理、市容环境、工商行政管理、城乡规划、园林绿化、城乡建设、物业管理方面的全部或部分机构及处罚权；市场监管领域整合食安办、工商、质监、食药部门和原卫生部门承担的食品安全监管职责及队伍，组建辖市、区市场监管执法机构开展“三合一”综合执法；文化领域整合文化、文物、广播电视、新闻出版、体育管理执法职责和机构开展跨部门综合执法。试点至今，市级层面共整合撤销16 家执法机构。
厘清执法监管关系。根据不同领域执法特点和要求， 重新厘清执法与日常监管的关系。其中，对专业技术要求适宜、可当场作出处罚决定的城市、文化、民防领域，将技术监管与执法工作相对集中，由执法队伍同时承担技术监管和处罚职责；对专业技术要求高、需要依托专业技术支撑的交通、建设、国土领域，将相关专业技术监管机构整合，推进具体执法与技术监管相对分离，执法机构只承担处罚职责；对其他领域，推进执法与监管协作配合，既由执法机构承担一般性技术监管和处罚工作，也要求机关相关业务机构开展日常巡查、协调重大案件及提供技术支撑。
2. 以转变职能为目标，聚力执法机制创新。
积极创新执法机制。制定印发《关于完善综合行政执法体制加强事中事后监管的意见》，从制度层面明确要求执法机构以大数据、云计算、物联网技术为支撑，以信用监管为基本手段，通过创新完善联动协作、“双随机”、信用监管、全社会参与、执法监督、责任追究等机制提高监管效能，大幅提升了执法效率，初步形成了以信用监管为基础的综合监管体系，维护了公平有序的市场秩序。
广泛开展信用监管。市级开通社会公共信用基础数据库和服务平台——“信用常州”网站，涵盖全市11.2万家企业、22.4万家个体工商户、820家社会组织。常州市地方企业征信服务平台正式上线，导入全市金融机构、工商、质监、环保、人社、公积金、法院、不动产、移动、电信、自来水、天然气等21 家行业数据，征信报告涵盖全市各类企业的工商注册登记、税收缴纳、社保与公积金缴纳、不动产抵质押、行政处罚等信息，为市场主体事中事后监管提供数据支撑，利用公交移动电视、户外电子大屏、楼宇广告显示屏滚动播放失信被执行人信息，积极构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制，使失信人在高消费行为、政府采购、招标投标、行政审批、融资贷款、市场准入、资质认定、交通出行等各方面受到严格限制。
全面推开“ 双随机” 监管抽查。市编办牵头，率先研发并建成市、县、乡（街道） 三级“双随机”监管抽查平台，按照不同层级设置管理权限，将市级35家部门、17家执法机构、辖市（区）210家部门机构统一纳入平台，实现“双随机”抽查在全市执法领域全覆盖，着力推进各级行政部门将工作重心从行政审批逐步转变到加强监管中。自平台运行以来，共抽取“双随机”执法任务1020次，参与执法人员2000多人次，检查无异常率95%以上。
全面开展评估。2017下半年，市编办联合法制部门和第三方媒体，对市县两级执法部门所有执法领域开展执法机制创新评估， 通过听取报告、实地评估、座谈访谈、问卷调查，掌握改革实际情况，重点评估执法机制创新情况，并将评估结果纳入绩效考核，同时作为机构设置及职能调整、编制增减和用编审核的参考依据。
3. 以提高效能为核心，强化执法保障措施。
做好综合执法法制保障。政府法制部门积极参与综合执法指导，细化自由裁量权，建立健全案件审理、法律顾问、处罚程序等规章制度，严格执行行政程序规定，结合权责清单调整规范执法行为和具体操作流程。率先制定印发《常州市相对集中行政处罚权实施办法》，细化开展跨部门综合执法的法律流程、实施范围、权力集中方式等具体要求，解决除《行政处罚法》和《行政强制法》外，因缺少细化的法律法规及政策支撑导致跨部门综合执法实施难度大的问题，进一步明确原行政主管部门和综合执法机构之间、相关部门之间应承担的职责边界。
强化综合执法力量配置。严格机构编制管理，将执法资源配置重点向基层倾斜，通过人员编制划转、总量调剂、科学管理及内部挖潜等方式，将编制、人员更多调整到基层，适应综合执法新要求，重点强化一线执法能力建设。城市管理、安全生产、市场监管、卫生监督、劳动保障等领域，市级均只保留一支精干的力量用于高位协调和指导监督，其余执法力量均下沉辖区，此外，每个乡镇配备不少于6名行政编制或事业编制和若干专职安全员和环保巡察人员用于环保安监重点领域监管，本轮改革以来，全市通过条线划转和市级总量内调剂的方式共跨层级将67 名行政编制和240名事业编制加强到辖市、区，提升了基层执法力量配置。
强化综合执法保障支持。财政和人社加强综合执法各项政策保障和支持，各级财政部门将执法经费列入财政预算，对改革中调整的机构及人员编制，将经费及相关资产一并划转，对跨层级调整的执法领域，建立与事权匹配的各级财政分担机制，人力资源和社会保障部门对改革中人员的分流提供政策支持，妥善处理划转人员人事关系、直接待遇等问题，为综合行政执法提供有力支撑。
存在的主要问题
1. 执法职责关系还未完全理顺。
目前，部门内部、原行政主管部门与综合执法机构之间的职责边界已基本厘清，但仍然存在部门间、上下级关系未完全理顺的情况。一是部门间协调配合还不够。部分在县级开展的综合行政执法改革如市场监管等，在省、市级层面未同步推进， 存在基层对上级部门“ 一对多” 的情况，由于上级部门协同配合不够，在工作指导、条线任务分工上有诸多障碍， 存在信息沟通不畅、执法能力不强、工作层次增加及基层实际执法中法律法规及条款适用不清等问题，增加了跨部门综合执法实际工作难度。二是信息壁垒还未完全打通。随着信息技术的飞速发展，各级政府部门大多开发了执法信息平台，各类平台由各部门主导开发，目前虽然已建成统一的“双随机”监管抽查平台，但各部门各自的信息平台仍相对游离在外，数据类型、接口及标准均不统一，既不利于综合行政执法的信息传输及开发应用，也人为增加了执法机构的工作量， 影响了执法效率。三是少数部门认识还不到位。少数部门混淆执法和日常监管的概念，存在未设执法机构的部门以监管代替执法、设置执法机构的部门以执法代替监管的现象，降低了日常监管的有效性和执法工作的威慑力。
2. 综合执法能力尚有不足。
一是监管能力不适应职能转变要求。目前，相对集中许可权改革和综合行政执法体制改革一并推进，随着部门审批职能逐步弱化和处罚权不断集中，由于长久以来习惯于审批式管理、执法机构职责与主管部门长期割裂、日常监管职责长期失位等原因，部分部门出现了对监管对象不熟悉、日常检查难落实、“不会管”等监管能力缺失的问题。二是缺少综合行政执法复合型人才。受制于原行政主管部门的职能限制，执法人员业务单一，缺少在交通、农业等行业内部及跨领域开展综合执法的复合型人才，短期内通过人员划转解决问题非长久之策，影响了综合执法效能发挥。
3. 改革配套政策还不够完善。
机构和职能整合后，人员下沉无政策支持，影响了改革整体进度。在县级以下机关，目前已制定了职务与职级并行制度的相关文件，但由于基层执法机构规格、职数的限制，以及市与辖市（区）、各辖市（区） 之间财力水平不同，现实条件与执法人员的主观诉求存在矛盾，在改革推进过程中上级执法机构的人员，尤其是领导骨干划转基层难度很大，往往成为阻碍改革彻底到位的最大障碍。
主要意见和建议
1. 进一步理顺综合执法体制机制。
统筹协调推进改革。市级层面，在巩固已有改革成果的基础上， 继续深入完善联动协作机制，并结合下一步政府机构改革继续推进，避免出现“下改上不改”的情况；县级层面，在辖市区根据工作实际，着重在对执法领域相近及专业要求适宜的、对在同一监管对象开展的一次联合检查或联合执法过程中发现的需由多部门执法、或根据社会治理范围划分行业等领域开展综合执法，在乡镇、街道或开发区，根据产业特点及实际需求选择一些领域开展大综合执法。
厘清执法权责关系。根据法律法规调整情况和相对集中行政处罚权实施办法要求，建立和完善部门及综合执法机构的权力清单和责任清单，综合执法机构将集中的权力事项、原行政主管部门将承担的监管职责均列入各自的部门权力清单，加强清单执行情况的监督，对清单实施动态管理，发挥清单的基础性作用，将执法权责清单执行情况纳入部门综合考核指标体系。
打破部门综合执法信息壁垒。整合组建统一的大数据管理平台，加强综合执法大数据管理应用的高位协调，实行信息系统集约化建设和统一运营维护管理，规范数据接口和标准，消除信息孤岛，大力推动执法信息跨层级、跨部门共享，科学规范利用、开发和应用执法信息数据，提高执法信息在各类信用平台中的应用水平，推进社会治理创新。
2. 进一步加强综合执法能力建设。
完善综合执法用人机制。把好执法人员入口关，组织、编办、人社加强配合，做好编制、岗位、职位的统筹协调，逐步扩大公开招考中综合执法岗位比例，执法部门加强研究，修编相关职位专业目录及要求，着重体现综合协调能力；建立健全轮岗交流机制，促进综合执法机构内部、行政机关与综合执法机构之间执法人员的有机流动。
提升综合执法能力。强化执法培训，打破部门内单一培训的模式，开展跨部门交叉培训，提升一线执法人员跨部门综合执法能力；建立健全骨干培养机制，重点储备综合执法骨干人才，尽快形成以老带新、以点带面的阶梯型人才队伍。
加强法律顾问和公职律师制度建设。积极推动综合执法机构法律顾问和公职律师参与综合执法机构讨论、决定重大决策、重大案件或重要文件起草等事项，为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务，参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律服务，加强对综合执法中法律、法规、规章的相关条款、规定适用问题的研究与应用，完善经费保障制度，确保法律顾问和公职律师发挥好综合执法辅助作用。
3. 进一步健全综合执法配套政策。
完善人员下沉相关保障机制。建立健全市级与辖市（区） 在按比例分担执法经费制度，在综合执法中，根据各辖市（区） 执法工作量、人员下沉数量，结合各地财力水平，由市级财政按比例承担一部分支出责任，细化制定职务与职级并行具体保障措施，确保改革中人员下沉彻底到位。
健全干部选拔和退出机制。坚持任人唯贤，创新干部考核制度，建立完善综合执法机构干部考核指标体系，量化考核标准，突出综合执法重点，改进考核方法，完善民主测评，科学运用考核结果，能者上、庸者下；加强干部正常退出机制政策宣传，完善综合执法机构干部保障制度，使领导干部正常退出免除后顾之忧，探索创新能上能下、能进能出的有效机制，激发执法队伍活力。
（作者单位：江苏省常州市机构编制委员会办公室）
