〔内容提要〕乡镇政权是党和政府在农村工作的重要基础。乡镇行政管理体制改革，关系到新时代党的路线方针政策在农村的贯彻实施，关系到党和广大农民群众的血肉联系，也关系到党的十九大提出的打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会、实施乡村振兴战略以及推进城镇化建设目标的如期实现。新的历史条件下，非常有必要对多年来乡镇行政体制改革进行梳理总结，以期明确新时代乡镇行政体制改革的思路和方向。

2000年以来乡镇行政体制改革的演变及成效

2000年以来，山东省紧紧围绕农村上层建筑与经济基础之间的矛盾，结合农村税费改革、农村综合改革和新农村建设，先后实施了多轮乡镇行政体制改革，为农村经济社会发展注入新的生机和活力。总体来说，全省范围内的乡镇行政体制改革总共三轮：

第一轮：开展乡镇机构改革，调整完善农村上层建筑。

这轮改革是配合农村税费改革进行的，改革重点是精简机构和冗员，确保农村税费改革顺利推进。2001年2月，山东省委、省政府出台《山东省乡镇党政机构改革实施意见》和《山东省乡镇事业单位机构改革的意见》，改革全面推开。这次改革，紧密结合农村税费改革和乡镇区划调整展开，其核心是促进上层建筑变革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。当时，阻碍农村税费改革顺利推进最突出的矛盾之一就是庞大臃肿的乡镇政府规模。鉴于此，全省把精简机构和冗员作为改革重点，对乡镇党政机构和事业单位实行规范管理，限额设置，大力清理清退乡镇不在编人员，确保农民负担真正减下来且不反弹。本轮改革于2001年5月底完成。

改革主要内容包括：一是按照综合化、扁平化的要求，综合设置乡镇机构和公益性事业单位。中心镇、8万人口以上的乡镇党政机构限设3-4个综合性办公室，事业单位不超过8个；其他乡镇党政机构一般设1个综合性办公室，并设必要的助理员，事业单位不超过6个。以烟台市为例，全市乡镇政府设置的综合性办公室由原来的平均6 个压缩为3个；乡镇财政拨款事业单位减少900多个。二是大力精简编制。中心镇、8万人口以上的乡镇行政编制45人左右，事业编制40名左右；5万人口以下的，行政编制35人左右，事业编制30人左右；其他乡镇行政编制40人左右，事业编制35人左右。以烟台为例，通过精简压缩，全市乡镇精简行政编制1500多名，事业编制4100多名，精简比例达到20%和46%。三是精简乡镇领导职数，乡镇党委一般由5-7人组成，提倡交叉任职，明确了班子职责分工，减少了推诿扯皮。通过本轮改革，全省庞大臃肿的乡镇政府得到消肿，管理水平和行政效率明显提升，巩固了税费改革成果。

第二轮：推进乡镇机构改革，转变乡镇政府职能。

本轮改革重点是转变乡镇政府职能，建立农村工作新机制。2010年8月，山东省委、省政府出台《关于进一步深化乡镇机构改革的实施意见》，同时配套出台了《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》，改革在全省范围内推开。改革按照统筹城乡发展和新农村建设的要求，以转变政府职能为核心，下放管理权限，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制。本轮改革于2011年年中基本完成。

改革主要内容包括： 一是着力转变政府职能。强调乡镇重点履行好促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐四方面职能。二是创新基层管理体制。积极推进新型农村社区建设，适度扩大乡镇行政管理权限，加大对乡镇的财政支持力度，理顺区镇条块关系，推动政府管理和服务方式创新等。三是严格控制机构和人员编制。综合考虑乡镇总人口、财政总收入、行政区域面积等因素，将全省乡镇划分为三类。根据乡镇分类重新确定机构设置，核定人员编制和领导职数。其中，一类乡镇党政机构不超过5个，财政拨款类事业机构不超过6个；二三类乡镇党政机构不超过4个，财政拨款类事业机构不超过5个。乡镇行政编制，一类乡镇45-60名，二类30-44名，三类25-29名。领导职数，一类乡镇9 名，二类8 名，三类7 名。四是积极推进事业站所改革。包括理顺管理体制、推进乡镇事业站所分类改革和完善农业现代化服务体系等。改革进一步提高了乡镇社会管理和公共服务水平，基本建立起精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，促进了农村经济社会又好又快发展。

第三轮：探索经济发达镇试点改革，提升经济发达镇科学发展水平。

山东省经济发达镇试点改革与上一轮乡镇机构改革几乎同时开始。2010年8月，省编办等8部门出台了《关于在部分经济发达镇开展行政管理体制改革试点工作的通知》，在全省11 个试点镇开展试点改革。2013年11月，省编委又出台了《关于深化经济发达镇行政管理体制改革试点工作的意见》。2014年2月，省编办又新增12 个改革试点镇。这次改革，范围虽仅限于部分经济发达镇，但鉴于其一直在持续深化，同时试点范围也在不断扩大，所以将其视为单独一轮乡镇行政体制改革。经济发达镇改革紧紧围绕中央关于“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的精神，改革重点是增强经济发达镇科学发展能力，探索加快新农村发展新模式。这轮改革始于2010年，至今仍在深化。

改革主要内容包括：一是扩大管理权限。按照“依法下放、能放即放、权责一致”的原则，赋予试点镇县级经济社会管理权限。二是创新体制机制。理顺县镇职责关系，明确试点镇政府履职重点，依据职能赋予镇相应的管理权限和必要的财力保障。三是强化服务功能。以便民服务中心为依托，扩大服务范围，改进服务方式，不断提高服务质量和效率。四是统筹配套改革。推进财政管理体制改革，理顺县镇财力分配关系。通过改革，实现了扩权强镇、提质增效的目标，推动了试点镇创新力度，进一步转变了乡镇政府职能、优化了机构设置和编制配备，试点镇科学发展的综合能力不断增强。

综上所述，山东省进入新世纪以来的三轮乡镇行政体制改革，为全省农村经济社会发展提供了动力源泉和体制机制支撑。通过改革，一方面逐步调整了农村上层建筑领域与农村生产力发展不相适应的情况， 极大解放了生产力； 另一方面，通过转变乡镇政府职能，强化了全省乡镇政府服务科学发展的能力，推动了党的惠农强农政策全面落实，为全省统筹城乡协调发展、建设社会主义新农村提供了坚实保障。

当前乡镇行政管理体制存在的问题

在总结经验、肯定成绩的同时，更应当全面摸清掌握乡镇行政管理体制还存在哪些突出问题。

问题一：一些深层次的矛盾还没有从根本上解决。

客观地讲，山东省通过多轮改革，一定程度上解决了长期以来乡镇行政管理体制存在的一些“顽疾”，比如说原有乡镇政府机构设置重叠问题以及乡镇人员编制臃肿问题，都在改革当中得到有效解决，但还有一些深层次矛盾，虽然得到缓解，却依然未从根本上解决。一是权力与责任对等的问题。这几年推行的乡镇清单制度建设，在一定程度上推动了乡镇政府的权责一致，但实际工作中，权小责大的矛盾仍然突出。这两年，县级也确实向乡镇尤其是经济发达镇下放了不少权力，但在实际操作中出现不少问题，比如不少权限没有完全下放或下放不到位，责任较大的权限下放快，利益较多的权限下放慢，下放权限数量不少但乡镇真正需要的不多，导致权责不对等的情况反而愈发严重。二是县镇关系不顺问题。长期以来，县镇层级之间关系不顺，严重影响和制约了乡镇快速发展。在县镇财力分配方面，乡镇上缴多、留成少，可用财力有限，不能满足乡镇建设和公共服务的需要。虽然这两年各地也出台了相关措施加大对乡镇的财力支持，但有的地方政策落实不到位。在县直部门派驻机构与试点镇的关系方面，“看得见的管不着、管得着的看不见” 现象依然存在。这两年， 围绕解决这一问题，山东省在推进综合行政执法体制改革过程中，部分地市的改革效果不错，其他领域也可以借鉴。在完善乡镇管理方式方面，“上面千条线、下面一根针”的现象虽然有所缓解，但依然不同程度存在。县镇权责边界仍需进一步合理界定，权责义务关系仍需明确。

问题二：乡镇行政体制改革的步伐与先进省市差距还比较大。

这些年，山东省在乡镇行政体制改革尤其是经济发达镇改革方面下力气不小，但与南方省市相比，差距还比较大。以经济发达镇改革为例，与浙江、广东、江苏、安徽等省相比，山东省经济发达镇规划标准还比较低，经济实力也不是很强，城镇化率水平还偏低。像江苏的周庄、同里小城镇建设，他们有很好的产业支撑，城镇化水平相当高，还能突出自己的特色、历史的传承、文化的乡愁，这些方面山东省部分乡镇做得还不好；在社会管理方面，山东省各试点镇总体来讲还是粗放型的，美丽乡村还处在探索阶段。在这方面，浙江和广东的改革非常具有代表性。浙江省“扩权强镇”改革的核心在于培育“中心镇”。2010年，浙江省在义乌市佛堂镇等27个镇开展小城市培育试点，在保留镇行政级别的同时，赋予县级经济社会管理权限。一方面，科学编制和严格实施城镇规划，按照城市发展的标准，确定中心镇的功能、定位和辐射范围。比如杭州市在每个县确定1-2个中心镇，发展户籍人口3万人以上或常住人口4万人以上，镇域辐射5平方公里以上。另一方面，赋予试点镇必需的经济社会管理权限，采用依法委托、交办、延伸机构或开展相对集中处罚权等形式，下放包括经济类核准和备案权、市政设施和社会治安等社会管理权和行政执法权。广东省“简政强镇”事权改革则采取分类改革的方式，分别赋予强镇、特大镇、中等镇和一般镇的不同职能和管理权限。纵向上，事权改革理顺乡镇与县（区）、乡镇与村（居） 的关系，明确乡镇的政府职能和法律职责，促进乡镇权力依法行使；横向上，推进基层“简政”，降低市场准入门槛，取消大部分行政审批目录或下放行政审批事项到乡镇，引导基层政府退出市场，并审视政府、市场和社会的三元关系，发展政府购买服务、合同外包、项目招标、公众参与等社会化服务，以优化基层治理机制。“简政强镇”的亮点在于，权力下放应当遵循法定程序，并且规范乡镇行政执法行为。两省有些做法，值得各地学习研究。

问题三：机构编制部门自身推进改革的工作状态还需改进。

当前在推进改革的过程中，机构编制部门面上还存在一些问题，一定程度上影响了改革的成效。一是重视程度不高。有的地方没有站在推进新型城镇化、实施乡村振兴战略的高度来认识这项工作，工作中更注重市县两级行政体制改革，对乡镇行政体制改革的重要性认识不足，导致改革中存在前热后冷的问题。比如，在争取经济发达镇改革试点时热情很高，后续组织协调工作却不主动、不及时、不到位，推进试点的后劲和动力不足。二是研究创新不够。体制机制创新是乡镇行政体制改革的关键，也是检验改革成败的重要标准。从这几年经济发达镇改革试点情况来看，尤其是与先进省市相比，不少地方还没有真正解放思想，没有打破条条框框的限制，管理体制、机构设置、内部运行机制等方面创新性的亮点不多，本地特色和可复制推广的经验也偏少。比如，在职能转变方面，不少镇政府还是疲于应付各种硬性考核、检查评比和临时性任务，在创造良好发展环境、提供公共服务、引导基层自治、推进依法行政等方面投入精力不够。三是改革效果不好。与先进省市相比，改革效果离预期目标还有较大差距。比如，对照经济发展目标来看，部分试点镇产业结构不够合理，高耗能、高污染项目偏多，第三产业比重偏低，土地供需矛盾、建设资金短缺、中小企业融资难等问题依然突出，可持续发展能力不强。对这些问题，各地都应该有针对性地寻求应对之道，争取在下一步改革实践中加以解决。

新时代推进乡镇行政体制改革的建议

在新型城镇化和乡村振兴战略的大背景下，乡镇行政体制改革面临着诸多新挑战，同时也面临着改革旧体制、激发新活力的难得机遇。围绕新时代乡镇行政管理体制改革改什么、怎么改，提出以下建议。

一是关于顶层设计问题。山东省自2010年开展经济发达镇改革试点以来，已先后进行了7年之久，不少试点镇也积累一些相对成熟的改革经验。尽管目前工作发展不平衡，但作为一项重要的改革任务，尤其是在十九大提出了诸多乡村发展新战略的关键时期，应当全面总结经济发达镇改革试点取得的成绩，客观梳理改革中存在的问题，将多年来试点改革的经验全面复制推广，推开新一轮更大规模、更加彻底、更加务实的乡镇行政体制改革。建议国家、省择机召开一次高规格的乡镇行政管理体制改革工作会议，对巩固成果、深化改革提出要求、作出部署，全面推进新一轮乡镇行政体制改革，建立与新农村建设要求相适应的乡镇政府管理体制和运行机制。

二是关于乡镇行政体制改革的核心问题。毫无疑问，乡镇政府职能转变是乡镇行政体制改革的核心问题。今后很长一段时期，应在强化乡镇政府社会管理和公共服务职能的基础上，不断提升乡镇政府促进经济发展、着力改善民生、维护农村稳定、促进农村和谐的能力，着力打造服务型乡镇政府。这方面，安徽省作为农村改革的先驱，其乡镇政府职能转变一直走在全国前列，不少做法值得研究。近年来，安徽省明确了乡镇政府“创造发展环境、加强社会管理、搞好公共服务、促进稳定和谐”四项基本职能，建立起农村社会利益协调机制、矛盾疏导机制、突发事件应急机制，乡镇政府的社会管理和公共服务职能得到有效加强。安徽省还结合“放管服”改革，持续规范乡镇政府职能配置，将不应由乡镇政府承担的经济和社会事务交给了市场、中介机构和村民自治组织，促进了政府职能到位、市场功能入位、自治功能归位，推动了农村治理方式由单纯依靠政府管理向政府与社会协同治理的方向转型。同时，他们还按照“政府引导、政策支持、规范管理、全程服务”的要求，大力培育发展农民专业合作组织，提高农民组织化程度和与市场对接的能力， 促进乡镇政府经济管理方式的转变，推动了农村经济转型。这些好的经验，下一步改革各地都可以参考。

三是关于乡镇行政体制改革的着力点问题。大量成功的乡镇改革案例表明，创新机制是推动农村改革的突破口和重要抓手。下一步，一定要从“改机制”入手，从根本上改变传统乡镇行政政府的运作管理模式。机制建设是多方面的。在便民服务机制方面，不少省市都建立了为民服务全程代办制，烟台今年也在乡镇（街道） 便民服务中心设立代办站，在村（社区） 设立代办点，负责代办所有事项，受到群众好评。在基层治理机制方面，浙江省2016年出台《关于加强乡镇（街道）“四个平台”建设完善基层治理体系的指导意见》，按大口综合管理原则，对乡镇（街道）和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类，完善相关机制， 整合工作力量， 形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台，对破解县乡断层、条块分割等基层治理问题发挥了重要作用。除此之外，安徽、广东等省份的乡镇“以钱养事”机制、乡镇考核机制、乡镇公益服务机制等也都各有特色。今后，各地应以机制创新为着力点，争取有更大突破。

四是关于乡镇机构编制管理中的有关问题。

在机构设置方面，要按照“精简、统一、效能”的原则，根据不同类型、不同规模乡镇实际，继续综合设置乡镇党政机构和事业单位。这两年，山东省面上乡镇机构设置调整，导致不少乡镇突破了上一轮乡镇机构改革对乡镇机构的限额数量， 在改革中应适当放宽对乡镇机构个数的控制，并允许乡镇在不突破限额的前提下，可根据工作需要自主设置必要的工作机构。在编制管理方面，要继续推动编制资源向乡镇倾斜，鉴于当前乡镇编制紧缺的现状，改革中有必要重新核定乡镇编制，新增编制可从乡镇待分配编制以及县级编制总额内调剂。另外，外省市打破行政、事业界限，统筹使用人员编制以及县、乡编制打捆使用的做法，也都有助于充分发挥编制资源的使用效能，都可以借鉴。

（作者单位：山东省烟台市机构编制委员会办公室）