〔内容提要〕山东省青岛市围绕加快新旧动能转换和经济发展方式转型升级，相应创新完善招商引资体制机制，以政府职能转变为切入点，进一步研究明确政府在招商引资工作中的职能，破除不合时宜的思想观念和体制机制弊端，做到“有所为”和“有所不为”的辩证统一。

更新招商引资理念

1. 政府必须在招商引资中有所为。

有些观点片面认为“招商引资是纯粹市场行为，政府不应干预，应完全交由市场主体负责”，这既不符合市场经济规律和国际通行做法，也不符合现实工作需要。招商引资是世界各国政府普遍具有的重要经济职能。招商引资不单纯是地方政府和投资者之间的市场交易行为，也是地方政府统筹规划本地区自然资源和政策资源的过程，与一般的市场行为相比，是具有较强公共属性的市场行为。招商引资不是中国政府独有的行为，其他国家政府也进行招商引资，只是职能范围、履职方式有所不同。世界主要国家都成立了国家层面的招商引资机构，这些机构或是政府部门，或是法定机构，都在不同程度上体现了政府促进外来投资的意志和要求，如美国“选择美国办公室”、英国贸易投资署、德国联邦外贸与投资署、法国商务投资署、新加坡经济发展局等。根据经济发展的不同阶段，以政府职能转变为切入点，着力研究政府在招商引资工作中的职能，使政府做到“有所为”和“有所不为”，真正提高招商引资工作的系统性、整体性、协同性，这种统筹协调作用恰恰是政府职责，也是我们国家“统”的体制优势所在。

2. 引进内资与引进外资同等重要。

改革开放初期，招商引资的重点是国外优质资金和项目。如今中国已经成为全球第二大经济体，而且欧美日韩等不少国家经济不景气，使得中国招商引资的重点也随之发生了变化。国内不少省市把招商引资转向国内，力求“争国企、迎民企、促创业”。如浙江省专门出台制定了《关于加强引进内资工作的通知》，集中力量研究内资招商工作。针对大量浙商资本投向省外市场以及非实体经济领域的问题，浙江省委、省政府部署了“浙商回归”战略，吸引浙商回归发展高端、新兴产业，利用浙商手中的资金来增加有效投资，振兴实体经济，推动产业结构优化。以杭州为例，2017 年1-5 月，杭州市共引进内资项目1099个，到位资金642.24亿元， 比去年同期增长11.59%，引进“浙商回归”项目472个，到位资金319.71亿元，完成全年目标任务的44.28%，国内招商引资和浙商回归实现“半年红”。再比如广东省东莞市，专门成立了内资经济促进中心，在“北上广深”设常驻点进行内资招商，常驻北京招商点主要联系央企，研究把握央企投资规律和模式，同时物色京津冀地区的投资中介，掌握第一手信息，捕捉一些非网络的招商信号。2017年1月-10月，深圳市投资推广署赴北京、长三角等地开展规模较大的国内重大项目精准招商引资活动16次。近年来，中部地区重点城市也将招商引资重点面向国内知名企业。如武汉，腾讯、百度、阿里巴巴三大互联网巨头云集武汉江夏；华大基因、长城科技总部等一批大项目好项目相继落地湖南湘江新区。

3. 招商引资体制的转型升级与经济发展相伴而行。

作为促进区域经济发展的重要经济手段，招商引资工作的体制机制也需要进行转型升级，这是顺应经济发展规律的必然要求。在经济发展的不同阶段，招商引资工作的转型与发展，要与转变经济发展方式和调整优化产业结构紧密结合。上世纪80年代，本市市场化程度不高，市场主体发育不成熟的条件下，以青岛经济技术开发区为典型的招商体制是政府主导的资源出让招商模式，同时也出现了行政摊派、效益缺失、土地浪费等问题。随着产业结构的调整和转型升级，坚持问题导向，进入本世纪，招商体制已逐步从区位优势招商到战略优势招商、由政策招商到产业招商、由全面撒网到精准突破、由单一项目招商转向产业集群招商转变。

创新完善招商引资体制机制

省以下城市政府在招商引资工作中的职责定位是制定产业政策、改善投资环境、维护市场秩序、提供公共服务。围绕上述职责，改革完善体制机制：

1. 调整市政府招商引资体制。

调整市招商引资和投资促进领导小组。将市招商引资和投资促进领导小组办公室由市政府办公厅调整到市商务局，组长由市政府主要领导担任， 副组长由副市长担任， 市商务局、市发改委、市教育局、市科技局、市财政局、市人社局、市经信委、市国土局、市规划局、市统计局、市政务服务和公共资源交易办等市直部门及重点功能区管理机构、区政府、重点企业为成员。领导小组办公室设在市商务局，办公室主任由市商务局局长兼任，常务副主任由市招商投资服务局局长担任， 副主任由市发改委、市财政局、市国土局、西海岸新区管委、高新区管委、蓝谷管理局分管领导兼任。

2. 建立招商引资专业机构。

将一个地区的招商职能整合到一个专业化机构来行使，是招商引资工作在省以下城市的发展趋势。因此，在市级层面调整组建市招商投资服务局，主要负责招商引资、投资促进、服务保障三项工作，代表领导小组办公室组织研究招商引资工作的制度设计、政策促进，同时承担市级重点招商项目的操作实务工作，督查考核重点功能区及区市工作。可探索依法设立市招商投资服务局，试点法定机构管理体制。

一是依法授权市招商投资服务局履行行政管理职责。一方面可解决事业单位履行行政管理职责的问题，另一方面可解决事业单位统筹协调、考核全市招商引资工作力度不足、权威不够的问题。

二是依法明确招商引资优惠政策。2017 年政府工作报告提出“ 地方政府可在法定权限范围内，制定出台招商引资优惠政策”，《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》、《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》对此进行了明确，这意味着招商引资再次受到国家层面的高度重视，国务院正式允许地方政府在新一轮招商引资工作中进行探索。

三是依法明确市招商投资服务局灵活的薪酬分配体制。在现行政策体系内很难形成太强激励，需要用法定形式明确薪酬待遇、项目奖励、专项津贴等“活”的部分。

3. 重构招商团队激发招商活力。

重新构建市招商投资服务局专业化的招商团队，突出抓好考核激励环节， 配优配强招商队伍，依靠法定的灵活机制形成正向强激励。构建灵活的激励机制。建立与薪酬待遇、项目奖励、提拔任用等相挂钩的正向激励机制。可参照《山东省经济开发区条例》“鼓励经济开发区管理委员会探索建立灵活的用人机制和分配机制，有条件的经济开发区可以实行聘任（用） 制、竞争上岗制、绩效考评制。对经济开发区发展特殊需要的高层次管理人才和招商人员可以实行特岗特薪、特职特聘”等规定开展探索试点。招商骨干可享受招商工作专项津贴，对超额完成年度招商任务的给予奖励，对于引进重大项目的给予重奖，对招商业绩突出、综合素质较高的优先提拔重用，使其政治上得进步、社会上得荣誉、经济上得实惠。建立优胜劣汰的动态管理机制。对招商队伍实行动态管理，疏通能上能下、优进劣退的双向进出渠道，确保招商队伍相对稳定又充满活力。

培育招商引资载体搭建大数据平台

1. 制定指导目录，强化整体引导。

关于招商引资产业指导目录，目前国家有三种模式。一是商务部会同发改委等部门共同制定全国性的《招资产业指导目录》，将领域分为鼓励类、允许类、限制类和禁止类。二是围绕西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等区域发展战略，制定专项指导目录，具有浓厚的地域特色。三是自贸区的负面清单模式。青岛市可综合上述三种模式，由市招商引资和投资促进领导小组组织制定全市指导目录，鼓励在西海岸新区、高新区等重点区域围绕区域发展定位制定专项目录，探索负面清单管理模式。指导目录的确定，要贯穿产业链式招商思维，注重产业链条的耦合和配套，避免同质化竞争。

2. 将功能区作为招商引资重要载体。

全球招商引资始于经济功能区，壮大于经济功能区，招商引资的发展史同时也是经济功能区的演变史。从1228年的法国马赛自由贸易区到1979年蛇口开发区，各国无不把各类经济功能区作为招商引资主要载体。1984年，国务院批准设立青岛经济技术开发区至今，青岛市已拥有西海岸国家战略新区、青岛经济技术开发区、青岛高新技术产业开发区、青岛前湾保税港区、青岛金家岭财富管理金融综合改革试验区、青岛蓝色硅谷海洋经济发展示范区、青岛国际旅游度假区、青岛胶东国际机场临空经济区等国家级政策园区15个。2016年，15个功能区以占全市1/5的面积，创造了全市1/3的GDP。

3. 统筹规划，避免恶性竞争。

招商引资就是情报战。市招商投资服务局代表领导小组办公室，统筹全市的招商引资资源，建立大数据项目平台，及时更新数据信息。围绕全市产业布局规划，以产业指导目录为基础，各重点功能区及区市实行差异化发展，避免抢商夺资，恶性竞争。如金融属性的产业项目，建议优先集中到金家岭，涉及航空产业项目优先集中到胶州。各区市及重点功能区围绕产业规划开展招商工作，其相关优惠政策需在全市统一框架内进行。各区市在全市招商统一规划范畴内，为其他符合招商指导目录的区市提供招商线索的，实行补偿奖励机制。

4. 延伸招商触角，围绕产业链招商组建招商小分队。

招商引资就是网络战。招商触角的延伸，不仅体现在网络平台，还体现在招商机制的精准覆盖。对内在北上广深杭等城市，对外在“一带一路” 沿线国家等建立驻外代表处， 紧盯重点国家、企业、项目，把握资源和商机。围绕产业链招商，可组建专门的招商小分队，重点突破。驻外代表处、招商小分队等均作为灵活的工作机制，由市招商投资服务局根据局内人员力量及外部委托团队力量统筹调剂，灵活运用，达到延伸招商触角的效果与目的。

发展中介机构转移政府职能开展委托招商

随着社会组织的培育壮大，尤其是专业化招商中介机构的迅猛发展，不少发达国家的政府、跨国公司、功能区甚至是中小企业都尝试依靠中介机构开展招商引资活动。随着中介招商市场的培育成熟，国内外涌现了一批优秀的招商中介机构，如麦肯锡、普华永道、毕博、坡裕廊管理局，国内如新华信、清华九略、清控科创等。

国内通过中介组织，开展以商招商的探索也有许多成功的经验，如深圳前海。前海在整体招商战略中选择与招商局集团合作，招商局是国际领先、国内首屈一指的自贸区综合开发和运营服务商，前海管理局与招商局集团签署“组建合资公司推动前海蛇口自贸片区管理体制机制创新的框架协议”，通过央企与地方政府的通力合作，探索“小政府+大企业”2.0 版的市场化政府运作模式，大大提升了前海整体招商效率与形象。再比如上海，1992年开发浦东新区时，就通过国际“中介人”引进了一大批符合产业政策的好项目，取得了不错的成效。2002年，上海自来水浦东公司50%的国有股股权向国际投资市场转让，委托上海东方国际招标有限公司进行国际招商，成功地将法国威望迪集团的水务公司引入上海。上海市徐汇区委托招商暂行办法规定，根据中介招商引资项目奖励原则，招商代理人提取到位合同资金2‰至5‰的奖励金。广州经济技术开发区引进日本豪雅光学项目，就是委托一家日本银行进行商业运作的结果，这个项目对该园区精密仪器产业的发展产生了重大影响。北京市政府制定了一系列推动地区经济发展的政策性文件，根据招商引资的金额和质量，对成功引资的中介机构给予物质奖励。天津重点园区的招商项目大多外包谷川联行实施。另外，北上广深等一线城市及知名企业选择中介招商机构的渠道更加广泛，如委托联合国工业发展组织对外招商，该组织目前是全球多边投资与技术及项目融资体系中的重要组成部分。

因此，青岛市可逐步将更多的招商实务职能转移给国内外知名投资咨询机构、律师及会计师事务所、行业协会商会等中介机构和政府驻外机构。与其建立广泛和牢固的战略合作关系，通过与这些机构展开深度合作，汇集品牌知名度高、投资体量大、社会效益好的优质项目信息，提升招商引资的“覆盖面”和“精准度”。同时，着力培养本市本土的招商中介机构。近年来深圳培养了一批本土的中介机构，如中商智库、中投顾问等。这些机构专注于产业研究、产业规划、产业招商及产业投资咨询服务，对政府或园区，提供从产业规划到产业资源导入的一体化解决方案。

深化多层次多领域改革优化营商环境

良好的营商环境，亲清的政商环境，是招商引资的软环境，需要“放管服”改革、法治体系建设、知识产权保护体制建设、人才引进培育体制建设、文化体制建设等多种措施。世界银行2017年发布的《营商环境报告：改革以创造就业机会》显示，119个经济体的政府在2016年共进行了264 项促进就业、吸引投资和提高竞争力的改革，最近15年来，针对内资中小企业的营商便利度，各经济体已经实施了3188项改革。

以打造“审批事项少、办事效率高、服务质量优”的政务环境为目标，开展降门槛、减环节、增效率、严监管、全网办、优体制、慎用权“七大行动”，深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，激发市场活力和社会创造力，在履行改善投资环境、维护市场秩序、提供公共服务职责中有所作为。

降门槛，削权减证协同放权。通过“四减一降”，实现精准、协同放权，进一步简除繁苛、清除各类“奇葩证明”、砍掉束缚创业创新的繁文缛节，依法依规放宽市场、行业、从业准入条件，减少政府对微观经济的干预，最大限度地向市场放权。减环节， 营造优质透明政务环境。通过“联合审、区域评、规范办”等措施，着力解决环节多、效率低、办事难等问题，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵，最终实现“零跑腿”或“只跑一次”。增效率，营造便捷高效营商环境。压缩审批时限，实施“3540”改革，实现开办企业3个工作日内完成、不动产登记5个工作日内完成、建设项目从立项到施工许可40个工作日内完成，最大限度利企便民。严监管，营造规范有序市场环境。围绕构建权责清晰、运转高效、公平公正、包容创新的事中事后监管体系，转变监管理念、创新监管方式、强化监管手段、切实提高事中事后监管的针对性、有效性。全网办，畅通公共服务方式渠道。着力创新服务方式、促进互联互通、推动信息共享，向社会提供优质、高效、便利的网上政务服务，变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”。优体制，持续激发创业创新活力。坚持精简统一效能的原则，深化体制机制改革，完善政府组织体系，推行扁平化管理模式，切实减少管理层级，提高政府行政效能。慎用权，发挥法治保障服务作用。加快制定完善适应新产业新业态发展的地方法规规章，强化对执法全过程的监督管理，加快权责清单标准化建设，以清单管理推动规范用权，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

（作者单位：山东省青岛市机构编制委员会办公室）