〔内容提要〕政策规制的透明与否、确定与否，是影响投资者风险主观认定的重要因素。我们要综合分析市场需求潜力、劳动力资源和价格、企业税负及运营成本、市场期望及地缘政治等因素，有针对性地弥补各种短板。同时，注重为投资者提供更透明、更详备的信息服务支持体系，注重向新兴产业、业态提供优质法治规范，瞄准制度创新，推出切实举措。

营商环境是一个国家和地区的核心竞争力。世界银行把营商环境界定为开办企业、获得建筑许可、获得电力、注册产权、获得信贷、保护小投资者、纳税、国际贸易、合同执行和破产清算等方面，并进一步细化为多个指标。上海除了要建成具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心外，还要形成全球科创中心基本框架，并在2035年建成卓越的全球城市。如何在经济高质量发展阶段实现营商环境的新突破，打造更具优势的法治化、国际化、便利化营商环境，关乎这一历史性转型的成效，关乎上海的发展全局。

对标“最高最好”，有哪些不足

所谓营商环境，是指一个国家、地区经贸制度体系的法治化、国际化、便利化程度。其实质是行政监管和制度体系的开放度，以及对于经贸活动的便利性影响。营商环境不仅对实际经济运行产生巨大影响，而且还能反映一个国家、地区的市场化、现代化乃至文明进步程度。很大程度上，没有优质的营商环境，就没有面向全球、面向未来的综合竞争力。

在全球范围内，改善营商环境是大趋势。例如，以20天内开办一家新企业为标准，2005年全球只有41 个国家可以做到，而到2016 年就有130个国家实现了这一目标。据世界银行发布的《2018年营商环境报告：改革以创造就业机会》统计，2017年有119个经济体进行了264项优化营商环境的改革。同时，中国“开办企业便利度”的排名也有较大的前移。

在中央财经领导小组第十六次会议上，习近平总书记强调“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”，并要求“北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度”。

贯彻这一重要指示精神，上海提出了对标国际最高标准、最好水平，打造世界一流营商环境新高地的目标。所谓新高地，就是要加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境，成为贸易投资最便利、行政效率最高、服务管理最规范、法治体系最完善的城市之一。

近年来，上海不断加大简政放权、投资贸易便利化的推进力度。特别是，通过上海自贸试验区建设，在政府简政放权、探索优化营商环境制度体系方面取得了突破。但总体上，我们离贸易投资最便利、行政效率最高、服务管理最规范、法治体系最完善的目标，还有不小的差距。在世界银行的相关评估中，2016年上海的平均得分为63.38（满分100分），低于东亚城市的平均水平。那么，上海到底存在哪些不足？

一是市场体系不够完善，市场竞争不充分。这导致市场活力不足，从而成为制约深化发展的主要障碍。

二是对微观经济活动干预偏多。研究显示，在企业资源成本、税费成本、融资成本、制度性交易成本中，制度性交易成本较高。

三是行政审批仍有改进余地。已取消、下放的审批事项“ 含金量” 不是特别高，存在重数量、轻质量现象。一些审批事项名义上取消，但还是会在其他方面改头换面出现，或以“备案”之名行审批之实。同时，办理同一商事事项存在各区审核口径不统一、公开资料未要求实际上却另有要求等情况，导致申请人反复“跑腿”。

四是政府职能转变存在改进空间。仅就原则而言，政府部门管不好、效率低的事项，有必要积极引入多种资源和机制。

五是政府部门管控能力总体上强于服务能力。特别是，服务市场、服务企业的主动意识以及相关制度供给能力较弱。

瞄准制度创新，推出切实举措

营商环境本质上是一种制度环境。制度环境是用来建立生产、交换和分配基础的一系列政治、社会和法律规则。我们要按照中央的要求，把制度创新作为主攻方向，并推出一系列切实举措。

1. 健全营商投资规制体系，提升法治化水平。

营商环境涉及城市结构、法治体制机制、城市国际化水准等诸多领域和诸多问题。按照面向全球的开放性、透明性要求来推进经贸营运新布局，建立稳定规范、可预见、透明度高的法规体系，是提升营商环境法治层级的重要方面。

外资是推动中国经济快速发展的引擎之一。经济学家马克维茨认为，降低风险意味着收益。其中，政策规制的透明与否、确定与否，是影响投资者风险主观认定的重要因素。我们要综合分析市场需求潜力、劳动力资源和价格、企业税负及运营成本、市场期望及地缘政治等因素，有针对性地弥补各种短板。要全面清理相关的法律、法规、规章和政策文件，凡是同国家大方向和大原则不符的法律法规或条款， 应限期废止或修订。除少数准入特别管理的领域外，外资企业设立及变更等应由审批制改为备案制。同时，注重为投资者提供更透明、更详备的信息服务支持体系，注重向新兴产业、业态提供优质法治规范，实施“流程再造”。

2. 完善“负面清单”模式，推行“自贸区逻辑”普遍化。

目前，我国已形成“1＋3＋7”的自贸试验区“雁阵格局”，构成新时代对外开放的新动力。上海作为首个设立的自贸试验区，应加快与全球技术革命、产业革命的对接，提升参与全球资源配置的位置，为新时代加快创新发展提供示范。

要以“改革开放再出发”的勇气减缩“负面清单”，使其更合乎世界通行惯例。要围绕开放水平“最高”这个目标，推进服务贸易开放，为全国提供更多可复制、可推广的制度模块。要扩大敏感行业的开放，如鼓励跨境金融开放、跨境电商开放等。更重要的是，要在更大区域范围推行“自贸区逻辑”的普遍化。例如，在“一带一路”框架下，提供金融连接端制度平台；在亚太自贸区框架下，提供营运试验区制度平台等。

3. 加大简政放权力度，推进行政审批制度改革。

简政放权是个历史性命题，贯穿于国家治理各个阶段，是行政体制改革的一条主线。在社会主义市场经济体系中，只有市场解决不了或解决不好的问题，才是政府的事。具体来看，在优化营商环境问题上，有必要进一步推动网上全程办理事务的落地，进一步健全网上审批流程，不断强化数据共享和协同应用。要让数据多跑路、百姓少跑腿， 让审批相对人得到切实的便利和实惠，降低制度性交易成本。

4. 加快推进“放管服”改革，加快转变政府职能。

“放”要更彻底、更到位。凡市场能自行调节的就放给市场，凡是社会组织能自律管理的就放给社会，凡是基层管理更为方便有效的就放给基层。“管”要更科学、更高效。要以事中事后监管为原则、事前审批为特例，探索“ 互联网＋ 监管”模式。对市场、企业、社会的“服务”要更精准、更贴心，对新产业、新业态、新模式的“服务”要更包容、更及时。要用公务员的“辛苦指数”来换取群众的“幸福指数”、企业的“发展指数”。同时，要改革政府考核评价机制，让市场主体作评判，提升企业的获得感和满意度。

5. 强化创新驱动，提升制度供给能力。

制度变革是重要的“发动机”，是经济增长的关键。上海的发展质量，取决于制度创新的强度和制度供给的质量。要通过深化改革来建立更为开放的制度框架，以制度供给、创新驱动推进发展动力转换。

（作者为上海市政治学会副会长、东华大学教授）