〔内容提要〕县域事业单位种类繁多、情况复杂，有些单位成立年代久远，设立时也不规范，但在实际工作中，由于种种原因，使得不具备法人条件的微小事业单位登记成了法人事业单位，致使县级登记管理机关在监管时面临诸多难题，如何有效加强监管成为当前登记管理机关面临的突出问题。本文对县属登记的微小事业单位法人情况进行梳理，通过实地调研分析探讨，提出符合县域工作实际的微小事业单位法人登记监管的建议。
近年来，昌乐县在省市业务部门的指导下，不断加强对事业单位登记监管工作的探索和实践，进一步完善工作机制，加强登记监管力度，事业单位法人意识和社会影响力逐年提升，登记监管机关工作水平进一步提高。但县域事业单位种类繁多、情况复杂，部分微小事业单位登记为事业单位法人，致使监管面临诸多难题，如何有效加强监管成为当前登记管理机关面临的突出问题。
已登记法人的微小事业单位基本情况
微小事业单位，主要是指县域范围内依附于主管部门，编制、人员偏少，规模过小，人财物不完全独立的事业单位。以昌乐县为例，昌乐县共有事业单位393个，办理事业单位法人登记的285个，登记率为72.5%。在已登记的事业单位法人中，微小事业单位共168个，占总数的58.9%。
根据全县事业单位实际情况，已登记的微小事业单位大致有以下几种情况：
一是依附于主管部门的事业单位。主要是延伸主管部门（单位）职能，且经费无法独立的事业单位。这部分单位实际上作为内设机构运作，承担主管部门（单位）部分管理职能和事业单位服务职能，部分人、财、物未与主管部门（单位）分离。此类单位共104个，约占已登记微小事业单位的61.9%左右，如县水利移民办公室、县学生资助管理中心、县营丘镇文化体育广播站等，主要集中在县直各部门（单位） 以及镇（街、区） 所属的事业单位。
二是编制、人员偏少，规模过小的事业单位。主要是因机构限额和编制总量控制等原因，导致某些事业单位核定编制少，实有人员少，虽然承担的工作任务并不少，但单位规模相对小，章程内容不够饱满，开办资金不够多，难免使法人登记难规范。此类单位共16个，约占已登记微小事业单位的9.5%左右，如县博物馆等。
三是镇、街（区）中小学。除县直的中小学校外，全县镇街和经济开发区的中小学校虽然各自开展教育教学工作，但学校的人、财、物仍由其所在镇、街（区）的教育管理办公室统一管理，这部分单位共48 个，约占已登记微小事业单位的28.6%。
对已登记法人的微小事业单位监管的探索
为切实规范微小事业单位行为，加强对事业单位事中事后监管，昌乐县编办转变和创新监管方式，强化信用约束，提高事业单位公益服务的质量与效率。
一是严登记，强化源头监管。严格按照事业单位法人登记管理暂行条例和细则规定的程序和条件，在微小事业单位设立登记、变更登记和注销登记过程中，把好登记程序关、材料关、核查关“三关”，为事业单位依法规范运行奠定基础。定期组织事业单位法定代表人进行培训，围绕加强事业单位登记管理、创新监督管理和服务方法等内容邀请相关专家进行授课，提升事业单位法定代表人的依法管理水平和公共服务能力，促进事业单位健康发展。
二是列清单，强化日常监管。在微小事业单位推行业务清单化管理模式，认真梳理各事业单位承担的职责任务，对职能交叉和不应由事业单位承担的职责和业务进行调整，明确事业单位工作职责和权力边界并向社会进行公开。对县电化教育站、县教育会计集中核算中心、县非物质文化遗产保护中心等微小事业单位的业务范围进行梳理，通过与单位及主管部门多次沟通反馈，明确单位职责，监管部门依据清单对事业单位进行日常监管，督促微小事业单位在阳光下依法规范履职。
三是抓抽查，强化重点监管。根据县域工作实际，建立健全事业单位法人公示信息专项检查机制，定期组织对已登记法人微小事业单位的年度报告公示情况进行随机抽查。年内开展事业单位法人公示信息抽查一次，共抽查了县第一中学等5家单位，对检查出公示内容与事实不符的事业单位，督促事业单位整改并及时反馈，确保监管工作落实到位。
四是重实效，强化信用监管。以事业单位法人异常信息管理工作为抓手，扎实开展事业单位信用体系建设工作，对不按照登记事项开展业务、未按规定进行登记事项变更、不按规定进行年度报告公示等11项违反登记管理规定行为的微小事业单位，纳入事业单位法人异常信息名录，并在信用网站进行公示，促进事业单位诚信自律、依法规范开展业务活动。将县朱刘街道九级小学、都昌小学、万庄小学等3家事业单位列入异常信息管理，提高了事业单位对法人异常信息管理重要性的认识，强化了信用监管。
存在的问题
一是登记单位材料填报不规范。由于微小事业单位的人财物基本都不独立，法人任职文件、开办资金等设立登记材料往往是由主管部门（单位）统一填报，特别是在没有启用全省事业单位监督管理信息系统前，事业单位法人登记材料都是以纸质版本为主，上报的材料填写上往往不够规范，在年度报告公示时数据填写也不够准确。
二是登记单位自我管理滞后。对于独立性较差的微小事业单位来说，进行法人登记只是为了完成主管部门（单位）和监管机关交办的工作任务，法人证书的作用并不大，变更与否、是否按时提交年报，并不影响其正常开展业务活动，导致了部分事业单位在自身有关情况发生变化后，未能及时进行相关变更、注销等业务，给变更、注销登记带来一定的困难。在法人公示信息抽查中发现，部分单位存在财务报表不规范等情况，工作缺乏主动性，自我管理滞后。
三是监管手段疲软，监督管理有漏洞。《事业单位登记管理暂行条例》中明确，对于违反登记管理有关规定的，“登记管理机关根据情况分别给予书面警告并通报其举办单位、暂扣《事业单位法人证书》及单位印章并责令限期改正、撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章的处罚”。但实际监管中，对暂扣或收缴证书、公章等处罚制约手段需单位配合，成效较差。同时，监管机关缺少规范的法律文本和具体有效的处罚条款，致使登记监管手段疲软、监督有漏洞。
四是监督管理队伍基础薄弱。在自身建设方面，登记监管人员配备不到位。县级登记监管机关人员往往存在配备不足等问题，导致对事业单位实施监督管理精力得不到保证，措施也难以到位。在执法监管方面，省市县三级登记管理机关性质不一，如县级基本是参公管理事业单位，而省市级则是行政机构，上下不统一，规格也不相一致，在一定程度上影响了其权威性，导致影响整体功能的发挥和工作的正常开展。
加强微小事业单位法人登记管理的路径和方向
一是积极推动事业单位的规范设置。应当充分借助分类推进事业单位改革的机遇，在认真调查研究的基础上，整合资源配置，调整事业单位机构设置。对规模偏小、人员编制较少或职责交叉重叠的事业单位进行整合，扩大事业单位规模，提高事业单位独立履行职责和承担民事责任的能力，逐步规范事业单位法人履职条件。要畅通出口，对职能完全消失、长时间不开展业务，运转很不正常或名存实亡的事业单位予以撤销，核销其事业编制，并及时办理事业单位法人注销登记手续。
二是履行部门职责，强化监督检查。按照行政审批加强事中事后监管的要求，推进登记管理专项检查，对事业单位法人登记事项、开展活动情况及事业单位法人按章程运行情况进行监督检查；建立健全事业单位法人“双随机、一公开”体系，完善“两库一清单一细则”抽查办法，每年开展数次事业单位法人“双随机、一公开”抽查，按照一定的比例从全县依法核准登记的事业单位法人中随机抽取单位进行检查，推动事业单位依法诚信履行职责。
三是强化部门联动，进一步规范对《事业单位法人证书》使用的监管。主动加强与财政、审计等部门的联系与沟通，联合相关单位在受理业务时查验《事业单位法人证书》的时效性和合法性，有效杜绝未经法人登记或未经年报的事业单位开展相关社会活动的现象。同时，强化对事业单位监督管理，以严格依法登记为前提，增强事业单位登记管理机关依法履行法定职责的严肃性、权威性，对空壳事业单位、职能弱化等已经不具备法人条件的事业单位法人应依法注销。
四是加强监管队伍建设，提升监管水平。随着事业单位监管工作任务的日益增多，监管工作面的日益扩大，为加大事业单位登记监管力度，建议一方面统一规范事业单位登记监管机关的性质规格等，树立监管部门权威，便于事业单位登记监管工作开展；另一方面，建议进一步强化事业单位登记监管队伍建设，强化监管人员配备，逐步实现登记工作受理、审查和核准三分离的目标。同时加大业务培训力度，加强理论和业务学习，创新工作方式方法，通过建立监管工作微信群等方式强化沟通交流，全面提升登记监管工作水平。
