〔内容提要〕《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》（中办发〔2016〕19号）明确了承担行政职能事业单位改革方法、步骤和时间表，要求在坚持从严认定和精简效能的前提下，全面清理事业单位职能，区分情况，分步推进，基本做到行政职能由行政机构承担，执法职能由综合执法队伍承担，公益服务职能由事业单位承担，市场经营业务回归市场。本文以承担行政职能事业单位改革为研究对象，结合部分改革试点地区的实际和做法，对推进承担行政职能事业单位改革中遇到的问题进行了思考，并提出具体建议。
承担行政职能事业单位改革现状
按照社会功能，事业单位承担的职能主要分为行政职能、公益服务职能和生产经营活动三个类别。我国各级承担行政职能事业单位情况复杂，门类繁多，主要分为授权性、职权性和委托性承担行政职能事业单位，其中授权性是指直接由法律法规或中央有关政策规定明确授权；职权性是指应当作为行政机构，但受行政机构和编制数额限制，被列为事业单位的机构；委托性是指受法律法规、部门规章、地方政府委托而承担行政职能。以江苏省盐城市滨海县为例，该县承担行政职能事业单位共38家，占本县事业机构的7.8%；编制720名，占事业编制总数的4.3%，主要分布在住房城乡建设、交通、动物卫生、环境监察、海洋渔业林业、质量监督等领域。这38 家事业单位中，2 家完全承担行政职能；14 家仅承担行政执法职能；6 家既承担行政管理职能，又承担
公益服务职能，12家既承担行政执法职能，又承担公益服务职能；4家既承担行政管理职能，又承担行政执法职能和公益服务职能。根据职能依据情况，法律法规明确授权的16家，法律法规规章、地方政府委托的22家。
改革试点中存在的难题
一是从严认定与全面覆盖存有难度。《关于试点省市承担行政职能事业单位认定和备案的意见》（中央编办〔2011〕1号）和《关于开展地方承担行政职能事业单位改革试点工作有关问题的通知》（中央编办〔2016〕19号）明确：认定事业单位承担行政职能的依据是法律、行政法规、地方性法规授权和党中央、国务院文件规定。此次改革的范围包括完全、主要和部分承担行政职能的事业单位。实际中，承担行政职能事业单位履职情况复杂，有授权的，也有委托承担的；有单独设置的，也有加挂牌子的；有参公管理的，也有非财政补助的。如何兼顾从严认定、全部覆盖的政策要求和数量庞大、种类复杂的承担行政职能事业单位之间存有难度。在试点工作推进过程中，没有国家法律法规授权承担行政职能的事业单位多，在编人员多，如劳动监察、水政监察、卫生监督、国土执法等。行政执法和行政管理形式之外的其他部门，如行政学院、党校、新闻宣传中心、政策研究中心等机构，他们既拥有大量的国家资源，又具有政策咨询、政治意识形态等重要作用，是否也应认定为承担行政职能事业单位存有疑虑。部分事业单位，省、市一级明确承担行政职能，如金融办、机关事务管理等，到县一级是否存在行政职能有待明确。另外，部分事业单位承担系统内部的工作指导或行政事务等职能在认定时也难以把握。
二是地区之间、行业之间不平衡与精简效能存有难度。由于历史原因，事业单位设置在地区之间差别很大，随着综合执法体制改革和行业体制改革推进，各地的机构设置更是五花八门，如金融办、教育督导、机关事务管理等机构，在不同地区之间的机构性质、建制级别、隶属关系差别很大。同时，事业单位特别是承担行政职能的事业单位，法治建设滞后，不同行业之间承担同等行政职能的事业单位法律依据不对等。比如动物卫生监督机构的职能授权来自法律法规，而卫生部门的卫生监督机构的职能授权来自部门规章甚至是地方委托。另外，个别地方为了打造地方特色，推动地方经济发展，以政府文件形式成立管理机构，如产业管理办公室等。有的地方因受行政机构数量限制，授权事业单位承担行政职能，如旅游管理等。承担行政职能事业单位改革最大隐患是可能造成政府机关庞大、人员臃肿、财政吃紧以及效率低下等问题。而目前，关于改革的配套政策还不完善，特别是法律法规还很滞后，势必不利于改革顺利推进，加重各级地方政府思想负担，改革积极性不高。
三是人员消化安置与严格机构编制管理存有难度。承担行政职能事业单位改革会使得原来为同一单位同一待遇的事业编制人员，部分转为行政编制人员，部分划转到综合执法队伍进而可能转为参照公务员管理人员，部分仍为事业编制人员。这种在改革中形成的“待遇”差别使得原有事业编制人员都想往“高”靠，转为公务员、参照公务员管理人员。这显然与置换核增行政机构的严格约束不一致。目前中央编办虽然对如何确定人员划转方式、如何确定划转人员名单、如何做好其他非划转人员的妥善安置等方面有宏观的政策导向和把握，但在实际操作中由于在编人员中个人身份、年龄结构、学历层次、进入单位方式等各不相同，人员消化安置不稳定因素很多。如：在实际操作中，对既未参与过渡登记又未划转至综合执法队伍的事业编制人员，如何做好思想政治工作且妥善安置难度很大。又比如涉改单位与其他单位整合的，原单位主要负责人不再继续担任“一把手”的问题；划转为公务员或参照公务员管理人员后，按行政工资计算造成个人待遇下降的问题；改革后保留的事业单位或综合设置的事业单位岗位设置不能满足现有人员已聘岗位等级的问题等等。
对推进改革试点的建议
承担行政职能事业单位改革是行政管理体制改革重要组成部分，错综复杂，情况各异，要想在短期内毕其功于一役、各归其位，难度极大。推进承担行政职能事业单位改革， 要把握好节奏，与政府机构改革、用人制度改革、分配制度改革等相结合，做好以下几个方面工作。
一是切实加强领导，明确改革任务。承担行政职能事业单位改革是党委、政府的一项重要改革任务，不是某个部门能促成的，需要党委、政府统一部署，组织、机构编制、财政、人社、国资、审计、宣传及纪检等相关部门间的密切配合。应将全面推进承担行政职能事业单位改革列入党政领导班子的主要工作目标进行管理，坚持问题导向，采取有效措施，抓好落实。
二是明晰改革对象，分步分块稳妥推进。承担行政职能事业单位，量大面广，其承担行政职能的依据，有的来自法律法规，有的来自地方性法规或部门规章，有的仅仅根据地方规章需要。要严格按照中央文件精神，坚持实事求是的基本原则，从严认定承担行政职能事业单位，要将完全、主要和部分承担行政职能的所有事业单位，都纳入试点实施范围。按照规定流程，先由事业单位全面梳理承担的行政职能，将拟保留的列明清单，经主管部门审查后报同级党委政府审核确认。确认后的职能清单要列入权力清单目录，向社会公示。要明晰改革路径，坚持能转职能的不转机构，确需转机构的也要综合设置。要结合实际，根据事业单位的职责任务、内设机构、实有人员、领导职数等情况，统筹考虑行政和事业机构编制总规模，选择合适的改革路径。对于交通、住房城乡建设、农业等重点行业的承担行政职能事业单位，省市县三级基本都对应设立相关机构，先在各自系统内，在省级层面统一谋划，统一推进，将行政决策、行政许可、行政裁决等行政管理职能回归政府主管部门，综合设置主管部门内设科室、行政执法机构和行业公益性事业单位。
三是把握改革节奏， 统筹推进各项改革任务。承担行政职能事业单位改革情况复杂，政策性强，且各地区域特点、编制规模、改革基础存在差异，改革重点、难点、进度有所不一。要注重与政府机构改革、综合行政执法体制改革、行业体制改革、政府购买服务改革等相融合，加强职能清理，明确职责定位，有法律法规依据的继续依法履职，没有法律法规依据的原则上予以撤销，确需保留的要加快完善法律法规进度，确保行政职能有章可循、有理有据。要借鉴以往改革经验教训，加快出台岗位设置、财政扶持等人员分流安置配套政策，妥善分流安置在编人员。要深入细致地做好思想政治工作，使被分流人员特别是仍旧保留事业编制的人员理解改革、支持改革。在具体实施过程中，要坚持公开、公平、公正原则，严格按照政策和程序办事，杜绝暗箱操作，切实保障涉改单位人员的知情权、参与权、选择权和监督权。
（作者单位：江苏省盐城市机构编制委员会办公室）
