〔内容提要〕推进相对集中行政审批权改革，是变“多个部门多头审批”为“一个部门一颗印章”审批的主要渠道，是提高行政效能、优化发展环境的重要举措。近年来，云南省楚雄州积极探索相对集中行政审批权改革，特别是2011年以来在政务服务大厅集中审批和服务，在规范审批行为、创新审批方式方面进行了尝试，取得了初步成效。现将实践及路径选择归纳如下，供各级各有关部门参考。
楚雄州推进相对集中行政审批权改革情况
从2011年以来，楚雄州积极开展相对集中行政审批权改革，经历了空间集中、体制集中、机制集中、联动集中等阶段，积累了一定的集中审批管理经验，为深化改革奠定了坚实基础。
1. 空间集中。
州县同步于2011年成立政务服务中心、2012年成立政务服务管理局，将分散在多个政府部门的行政审批及服务事项集中办理，积极探索“一站式”集中审批服务，开启了集中审批服务的先河。初步解决了行政审批和政务服务多头跑、多个部门办理的问题，有效克服了“机构迷宫”给公众带来的不便和困难。
2. 体制集中。
2015年，在政府机构改革中，按照省级统一要求，全州10个县市同步撤销县级工商局、质监局、食药监局，整合设立县级市场监管局。设置行政许可与注册登记股，业务上对应州工商局行政审批科、个私监管科、市场规范管理科、企业监管科、网络商品交易监管科5个科，州食药监局行政许可科、药品注册科、食品流通科、医疗器械监管科4个科室，州质监局标准化计量认证许可科、特种设备安全监察科2个科室，原来分散在3个部门若干个股室若干个人办理的审批登记，由市场监管局一个内设机构统一办理登记，节约了人力、物力，提高了办事效率。
3. 机制集中。
通过商事制度改革，先后完成了“三证合一”“五证合一”“两证整合”等专项改革，整合了营业执照、税务登记证、组织机构代码证、社会保险登记证、统计登记证，使原来横跨工商、质监、食药监、国税、地税、社保、统计等部门的证照办理， 在办证程序实现了“ 一颗印章管审批”。
4. 联动集中。
探索投资项目并联审批，采取“就近申报、一窗受理、同步审批、三级联动、限时办结、全程监督”的运行模式，构建网上和实体联合审批平台，将项目投资审批事项集中联合审批。发改委对投资主体提供资料的真实性和承诺书进行投资导向审核并给予备案，并联审批的国土、规划、环保等相关部门同步开展审核，促进了部门配合沟通，减少了前置制约，缩减了审批环节，投资项目并联审批初步实现了“进一道门、找一个人、盖一颗章”。
相对集中行政审批权存在的主要困难和问题
从2011 年统一集中到政务服务大厅办理审批、服务事项以来，楚雄州走过了6年的历程，很大程度上实现了物理空间的集中审批和集中办理。但从改革推进来看，还存在思想、体制、机制、保障等方面的困难和问题，政务服务中心未能充分发挥优化环境、促进发展的阵地作用。
1. 思想方面。
一是领导层面指导不够。州县政府领导总体上都重视行政审批工作，经常过问和给予指导。但部分县市未能从集中审批、优化发展环境、提升政府竞争力的高度认识集中审批的作用和意义，未能结合本地产业布局、投资重点和发展状况指导和推动集中审批的体制机制建设。集中过程中，涉及行政审批的少数部门负责人过多地强调困难和政策限制，对集中进驻审批执行不力、落实不到位，审批还存在“体外循环”问题。
二是协调层面统筹不够。当前政务服务管理局与各窗口单位总体上还只是一种协调服务的关系，虽然各级政府赋予了一定的管理权力，但实际上还存在部门权力割据、博弈的情况，体制机制上集中不到位。行政主管部门主动沟通、主动汇报上级简化程序的意识不强，单位内部机制不顺，前台接件和后台审批缺乏有效衔接， 导致“一站式服务”打折扣，未能充分发挥出集中、整合的综合服务功能。
三是部门层面授权不够。一些部门和领导“迷恋”权力，还存在“无权没有当官感觉”的意识，把权力运行环节紧紧抓在手上，以体现部门的权威。很多部门没有把审批权限授予窗口人员，导致集中在政务服务大厅的审批窗口成了部门的“传达室”和“中转站”。部分部门的审批事项由不同的分管领导把关，分头审批延长了办理时限。少数部门将重要的服务项目、关键的办事环节放在单位办理，“两头受理”弱化了政务服务中心的服务功能和服务质量。
四是工作层面研究不够。从事具体审批业务的窗口工作人员习惯于按制度安排、政策规定、领导要求办事，未能从深化改革、优化服务的角度研究政策和措施，未能提出优化办理流程和程序的有效意见建议。窗口工作人员要求高、责任大，但激励措施有限，还存在“干与不干一个样、干好干坏一个样”的制度设计，未能体现多劳多得、优劳优得，导致主动研究、主动服务、主动改革、主动思谋的意识不强。
2. 体制方面。
一是权力分割。全州2011 年就开始实现相对集中审批和服务，但由于体制机制不顺和场地建设滞后，还存在分散办理的情况。现有行政审批部门多数行政审批事项都分散在各个（科）股室，导致审批机构多、审批人员多，随之产生了重复审批、多头审批、层层审批的现象。由于体制的原因，在同一区域内还有两个地方分散办理
同一审批事项的情况。比如，某县市场监管局和县城所在地市场监管所都可以办理营业执照，虽然各有所侧重，但群众不知道在哪里办理，还存在到达现场后被告知到别处办理的情况，导致人力资源浪费和群众“来回跑”。
二是互为前置。行政审批中，由于部门法律法规条块化，造成互为前置的情况，严重影响了审批提速。比如，在政府投资项目中，住建部门要求国土部门提供用地批复，国土部门要求住建部门提供用地规划许可，且双方都将对方的审批意见作为前置条件。实际审批中，只有领导出面协调或一方“违规”先批才能推动审批进入下一环节。此外，部分部门甚至内设机构都存在互为前置的情况。比如某县国土部门反映，根据有关政策要求，建设用地审批的征、转、用三道程序，需经规划股进行初步踏勘选址、第三方机构勘测定界、征转股土地利用审查、矿管股矿产压覆审查、第三方机构地质灾害评价等程序，同一个项目都需要若干道程序、若干个内设机构或委托中介到现场审查，人员重复到场、内设机构重复审查，严重制约了项目的开工落地。
三是联动缺失。在上下级联动配合上，上级部门更多的是注重出台政策，对政策执行的协同性、统一性研究不够；下级部门只重视抓政策落实，在简化程序、优化流程方面对上级很少提意见或所提意见不能引起上级重视，导致上下级联动缺失。比如，某县国土部门反映，国土资源厅实行土地利用“三级联网”网络审批，但操作中既要在网上审批还要提交纸质材料，需报省上审批的手续除网络上州级审批和省厅审批外，还要将纸质材料报省进行审批登记，推行网络联审既没有解决“跑断腿”的问题，还增加了网络录入审批的工作量。
四是信息孤岛。各级各部门都重视网络平台建设，形成了密密麻麻的网络系统。但很多行政主管部门只有纵向系统内部的审批服务平台，只能满足部分网上办理业务的需要，数据库的信息只能在本系统内共享。因网络不联通和系统不兼容，信息网络平台在政府、企业、公众之间不连通，形成了“信息孤岛”，制约了审批提速。
3. 机制方面。
一是环节繁而散。目前项目审批工作普遍存在环节繁琐分散的问题。比如，在项目正式立项之前，必须办理好发改部门的项目可行性研究报告、建设部门的选址意见书、国土部门的用地预审报告、环保部门的项目环境评价以及林业、水务等部门的一系列评估报告。一个项目从立项到开工建设，需经过省、州、县三级多个部门的审批（涉及基本农田的项目还要上报国务院），整个过程至少需半年的时间。如房地产开发项目，从土地招拍挂到竣工验收和办理产权证，要经过8个部门、25个审批环节、22项前置条件。此外，一些“红顶”中介评估评审时间过长，又造成审批“体外梗阻”。比如，一个建设项目落地涉及到环境、规划、安全、交通等专项评估评审，每个环节都需要由第三方出具评审报告，这些专项评估项目，不仅延长了审批时间，还增加了企业负担。
二是流程杂而乱。各审批部门都制定了审批流程，明确了审批依据、申报资料、受理方式、审查条件、审批程序、办理时限等规定，但操作性不强，有的部门一个流程规范适用多个审批事项，涉及多个部门的行政审批流程更是缺乏统一规范。一些部门设计的行政审批流程，往往只考虑属于自己部门的流程，没有与其他部门相衔接；有的部门虽然明确了与其他部门的审批衔接环节，但不一定能得到其他部门的认可和配合。由于对跨部门审批流程缺少整体设计和规范，部门联合审批中，项目申报单位向多个部门报送或重复提交审批材料的情况还很多。
三是要件多而重。很多许可事项报件材料要求比较复杂繁琐，既有文字、图表，又有数据、图纸，还有各种证书、申请、批复文件。据不完全统计，一个完整的单独选址项目用地报件，需要提供28类46件资料，几乎所有行政主管部门和中介服务机构的相关材料都要上报，且要提供10份以上分送相关部门。报件资料复杂且要求变化频繁，增加了项目申报单位额外负担。
4. 保障方面。
一是场地建设管理不规范。由于省级没有政务服务管理机构、州县政务服务管理局设置时间不长，没有形成规范的场地、机制、管理等政策规定。州、县政务服务大厅建设还不能满足审批和服务的需要，网络数据连通、服务大厅完善、审批服务进驻、后台审批窗口设置等都没有相应的保障，还存在部门有心进驻但无场地办理的情况。
二是审批事项入驻不全。现有法律法规对行政许可委托授权无具体的规定，行政问责力度不断加大，监督管理制度不配套，导致部门领导不敢轻易放权或大胆授权。一些部门从权力均衡分配、协调调动干部积极性、个人利益等方面考虑，不愿对行政审批窗口放权，导致“小权进、大权不进”。同时，由于体制的原因，部分垂直管理单位不安排人员进驻审批服务大厅，使办事人员还要往返于多个地方办理。
三是人员不到位不固定。人员素质参差不齐，很多部门的审批服务窗口人员不稳定、综合素质不高。少数部门的窗口工作人员为临时聘用或借调人员，无履行审批职责法定权限。个别部门把业务不精或刚参加工作的人员派至窗口工作，有些人认为自己在原单位不受重用而被派来窗口，再加上“大厅”制度多、管理严，对工作产生抵触情绪，导致服务意识不强，人为弱化了窗口审批服务功能。
四是政务服务管理职能有限。州县政务服务管理局都是政府办归口管理的单位，政务服务大厅只是各行政主管部门集中受理审批的地方，审批权限仍属于各部门，审批主体、审批权力、审批责任、审批人员隶属关系不变，窗口工作人员的工资福利、人事关系还在原单位，政务服务管理局对行政许可事项和窗口人员的管理、对服务大厅以外办事的协调，都有很大的难度。
推进相对集中行政审批权改革的有利因素
推动相对集中行政审批权改革，有利于规范审批行为，减少审批环节，优化审批流程，提高行政审批效率。虽然面临诸多困难和问题，但也有领导重视、路径可循、群众期盼等有利因素。
1. 各级领导高度重视。
近年来，各级党委政府始终将行政审批提速作为优化发展环境和建设效能政府、廉洁政府的重要手段，普遍建立了行政审批项目“一个窗口受理、一站式办公、一条龙服务”的工作机制，促进了行政审批的场所集中、人员集中。集中审批逐渐被理解和支持，为推动相对集中行政审批权改革提供了较好的基础。
2. 有成功经验可借鉴。
2008 年，成都市武侯区组建行政审批局，通过划转职能和人员，将原来分散在各个部门的行政审批事项集中到行政审批局统一办理，实现了“一颗印章管审批”，彻底破除了“公章围城”现象，有效解决了“多头审批”的结构性问题。目前，武侯区已划转行政审批事项168项，集中度近90%。在武侯区的带动下，武汉市、银川市、天津滨海新区、贵州贵安新区等地区先后开展相对集中行政审批权改革，并取得了阶段性成果。上述成功经验，为楚雄州推进相对集中行政审批权改革提供了有益借鉴。
3. 市场主体和群众呼声越来越高。
行政审批制度改革的推进，行政审批事项大幅减少，进一步为市场主体松绑减负，得到了市场主体和群众的充分肯定。随着改革进入深水区，审批难、审批乱、审批慢的问题逐步凸显，群众和市场主体对解决集中审批、规范审批和破除公章“旅行”、公文“长征”的呼声越来越高，迫使各级各部门以问题为导向，下大力气解决这些乱象，为推进相对集中行政审批权改革提供了倒逼动能。
4. 深入反腐有效降低了对权力的“迷恋”。
随着“八项规定”和全面从严治党各项反腐措施的深入执行，改进了机关作风，较好地解决了吃拿卡要、办事拖拉和“不给好处不办事、给了好处乱办事”等问题。各级领导干部和行政审批人员对权力的“迷恋”程度显著降低，对“放权”有了心理预期，为推进相对集中行政审批权改革提供了较好的制度环境。
推进相对集中行政审批权改革的对策建议
推动相对集中行政审批权改革，对于推进行政管理体制改革、创新公共治理结构、加快政府治理转型升级具有重要意义，有助于重塑政府部门权责边界，最大限度地解决公共政策、公共服务碎片化问题。必须按照打造政府核心竞争力的要求，通过推动相对集中行政审批权改革，使政府管理体制、运行机制、组织结构更好地适应经济社会发展的要求，为经济社会发展提供有力的体制机制保障，使人民群众从改革中得到更多的便利和实惠。
1. 集中审批职能，厘清职责边界。
一是集中审批职能。采取单独设置或与政务服务管理局等机构合署办公、加挂牌子的方式，设立行政审批局，综合设置内设机构。将各行政主管部门承担的行政审批职责划入行政审批局，职责划转后，行政主管部门不再行使相关行政审批权。法律法规限制和暂不具备划转条件的行政审批事项，在过渡期内，由行政主管部门将内部行政审批职能集中后向审批服务大厅集中协同审批。厘清审批职能和监管职能边界，解决好审批机构多、审批权限散、审批流程杂的问题。
二是集中审批权限。职责划转后，由行政审批部门集中行使受理、审查、决定、送达等环节。并赋予行政审批部门组织联合审批、牵头协调、现场勘察以及签署联合审批事项会签意见等权限。在过渡期内，对只需程序性审核的事项，由审批部门直接办理；对需要现场勘察的事项，由审批部门负责或牵头协调行政主管部门进行现场勘察工作，并根据勘察结果进行审批；对需要专家论证、社会听证、行政主管部门主要领导批准或领导班子集体研究、报经政府会议审议等审批事项，由行政审批部门统一牵头办理。
三是集中审批窗口。结合实际，分三类集中行政审批事项：划转至行政审批局的审批事项，在审批服务大厅集中统一办理；暂不具备划转条件的审批事项，由行政主管部门整合后统一进驻审批服务大厅协同审批；垂直管理部门的审批事项及相关审批人员全部进驻审批服务大厅，设立审批服务窗口协同审批。实现审批事项在空间上的全面集中，推行“一窗受理、分类办理、受办分离、协同审批、一窗出证”，实行“一颗印章管审批”，切实解决好审批服务大厅的“ 收发室” 和“ 中转站” 问题， 做到“ 大厅之外无审批”。
四是集中审批人才。按照“编随事走、人随编走”的原则，同步划转编制和人员，确保行政主管部门具体负责行政审批的人员集中到位，能够按照流程在规定时限内高质量完成审批。在过渡阶段，由行政主管部门负责审核并承担后果，培训审批人员。在人员集中管理上，引入竞争上岗、择优选用的选人用人机制，为集中审批提供人才保障。积极探索政府购买服务方式，将辅助性工作交由购买服务人员承担，打造适应时代发展要求，能担当起新形势下行政审批服务工作的高素质、专业化干部队伍。
2. 完善清单体系，建立审批“台账”。
充分运用行政审批制度改革成果，结合权责清单，对照《云南省行政许可事项通用目录》，深入梳理审批事项，切实摸清本地区行政审批、部门管理及关联的服务事项，认真制定《行政审批事项服务指南》，为开展相对集中行政审批权职能职责调整提供详实、准确、规范的审批依据。
一是完善“审批清单”。按照“有权有责、权责一致”的原则，结合已划转和公布的行政审批事项和权责清单，编制规范审批清单，公开行政许可权力范围和运行“流程图”，划定行政审批界限，细化行政审批事项法定责任、工作职责、岗位要求，确保权力和责任具体化、标准化。完善审批清单管理，实现权责一致，使市场主体和群众对行政审批有本“明白账”。
二是完善“流程清单”。按照“流程最优、期限最短、成本最低、服务最好”的要求，建立完善行政许可事项办理“流程清单”，明确办理流程、程序、要件、要求，做到“流程图”和“办事指南” 图表合一， 实现办事流程、办事信息“一表清”，使审批过程“一目了然”。
三是完善“服务清单”。建立完善行政审批涉及的“中介服务事项清单”，明确服务时限、收费标准等环节，完善中介机构准入、退出机制，规范中介服务行为，提高中介服务质量。
四是完善“踏勘清单”。建立行政审批现场踏勘清单，创新现场踏勘方式，完善远程踏勘、专业机构踏勘、委托中介踏勘、联合行政主管部门踏勘制度，做到现场踏勘工作有原则、有流程、有要求、有职责，推行“分类踏勘”“联合踏勘”“标准踏勘”“错时踏勘”，确保行政审批及时、专业、规范和高效运作，有效解决现场踏勘“散、乱、多、慢”等问题。
3. 理顺职责关系，形成改革合力。
一是理顺审批和监管的关系。通过职责调整，实行审批和监管职责分离，解决“审批与监管同步、以批代管”的问题。行政主管部门负责制定审批标准、监督审批行为，审批部门按照行政主管部门制定的审批标准进行审批并对审批结果负责，形成相互监督、相互配合的审批和监管分离机制。
二是理顺横向和纵向的关系。按照构建“上下衔接、左右配合、高效运转”审批体系的要求，建立行政审批部门与行政主管部门之间的工作衔接和信息共享机制。推进上下对口、左右联动，完善下级行政审批部门和上级行政主管部门的衔接机制，推动与群众生产生活密切相关的审批服务事项下沉，将简政放权延伸到基层。解决好上下级纵向间业务承接和同级行政主管部门间业务配合的问题，确保上下左右协调到位，避免业务衔接真空。
三是理顺标准件审批和非标准件审批的关系。充分发挥行政主管部门的协助审批作用，实行标准件审批和非标准件审批制度，审批法规政策明确、审批要件完备、审批程序规范的审批报件，由审批部门按照行政主管部门提供的审批标准自行审批并接受行政主管部门的审批监督；非标准件报件、容缺审批报件、历史遗留报件和“绿色通道”报件可由行政主管部门审查并提出意见，审批部门按照行政主管部门提供的意见进行审批，解决好常规审批、专业审批、综合审批的衔接问题。
四是理顺依法和创新的关系。推进相对集中行政审批权改革，要处理好依法审批和创新管理的关系。在依法审批上，各级政府和行政主管部门要主动汇报，得到省州政府授权和有关部门的认可支持，解决好依法审批和政策配套的问题。创新审批上，要按照“前台统一受理、后台分类审批、统一窗口出件”的要求，通过前台服务和后台审批的相对分离，将审批人员从繁杂的窗口接件、政策解释、咨询服务等一般工作中解脱出来，专注于审批决策服务，提高依法履职的能力和水平。积极探索社会化服务方式，引入第三方机构开展帮办服务，通过第三方帮办，提供信息咨询、现场引导、受理发件、信息录入、资料预审等方面的服务，最大程度方便企业和群众。
4. 优化运行机制，提高审批效率。
一是优化审批目录。优化完善行政审批事项目录，推行行政审批事项代码制度，确保“不合法的事项不进目录，不进目录的事项不再审批”。加强行政审批事项的标准化建设，规范审批事项名称、法规政策规定、审批内容、审批流程等要件，实现“无差别审批”。完善行政审批事项动态调整制度，按照合法、合理、效能、责任的原则，对审批事项实施动态管理，确保行政审批事项依法设定、依法实施、依法调整。
二是优化审批流程。按照“科学、精简、高效”的原则优化再造流程，简化重组审批要素，细化审批岗位职责、权限和责任，使行政审批流程形象化、简明化、可视化。从源头上避免行政审批岗位“换一个人就换一个标准、换个领导就换个标准”，规范政府部门和工作人员审批、服务行为，细化量化裁量标准，实现审批要素、流程和裁量基准标准化。
三是优化审批环节。理顺审批职责，归并交叉重复审批环节。做到无法律法规规定和实质审查内容的审批程序和环节一律取消；同一部门相近、相似的审批程序和环节一律归并；提交同一部门审查报件和材料一律不再重复。杜绝以备案、核准等名义进行变相审批、扩大或缩小审批权限，切实减少和优化审批环节。完善行政审批各节点间的“连接环”，实现审批各环节的无缝衔接。缩短征求意见、专家评议和社会公示时间，减少审批事项的体外运转时间。
四是优化信息共享。运用“互联网+”思维，破除部门内部、部门之间信息壁垒，建立“大数据”共享平台，推动实体性办事大厅与网上办事大厅并行互补、线上与线下服务有机融合，完善网上受理、审批、公示、查询等功能，实现政务信息资源跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享，为集中审批和优化服务提供技术支撑。探索基层行政审批和公共服务事项信息共享，充分发挥政府网站、公众微博、手机APP、微信公众号等新媒体作用，努力破解“信息孤岛”。
五是优化部门配合。加快审批事项流转体系建设，健全完善行政审批联席会议制度和审批、监管协调配合机制，明晰审批、监管责任，实现同步审批、同步监管、同步执法。形成事前评价、审查和事后评估、纠错的无缝对接，降低改革风险。完善上下级和平级部门协同配合机制、细化部门内部运行流程，厘清审批部门与上级部门、行政主管部门职责关系，完善相对集中行政审批权的有效形式和工作机制，推动行政审批由以部门为中心向以行政相对人为中心转变。
5. 强化组织保障，促进改革提速。
一是强化场地保障。加大人力、物力、财力投入，高标准、规范化建设集行政审批、公共服务、商事服务为一体的实体审批大厅和网络审批系统，为相对集中行政审批权改革提供优质服务平台，实现政务服务平台的转型升级。扩大基层经济社会管理权限，完善基层政务服务体系，实现州县乡村四级服务联动提速。
二是强化队伍建设。强化审批、服务人才队伍建设的政策支撑，把行政审批岗位作为培养干部、锻炼干部的基地，建立完善审批、服务一线人员激励机制，形成考核评优优先、提拔使用优先的硬性政策规定，细化行政主管部门业务培训职责，不断提高行政审批服务水平。
三是强化监督管理。强化内部监管，引入外部监督，从制度机制上解决好“权力寻租”问题。开通行政审批电子监察系统，前移监察关口，增强监察实效。完善内部监督制度，对审批全过程进行内部约束和监督，对审批行为进行定期检查和考核。健全社会监督制度，开设投诉电话和投诉信箱接受监督。建立质询制度，严格追究审批中的乱作为和不作为行为，提高监管的科学化、制度化、法治化水平。
四是强化宣传引导。推进相对集中行政审批权改革涉及面广，需要得到社会的广泛支持。通过各种渠道对改革工作进行宣传解读，及时解答和回应社会关注问题，让企业和社会公众充分了解改革政策，在全社会形成知晓改革、关心改革、支持改革的良好氛围。
（作者单位：云南省楚雄州机构编制委员会办公室）
