〔内容提要〕推行自贸试验区是党的十八大以来，应对国内国外改革开放新形势的制度创新之举，目前自贸试验区在全国11个省（市）区实施运行，其立足于制度创新的试验田，在推进结构调整、鼓励创新就业、加强自由贸易、促进政府职能转变等方面切实发挥了积极作用。辽宁自贸试验区自成立运行以来，省委省政府陆续出台一系列政策措施，支持鼓励自贸区建设，将其与“一带一路”战略、“三个推进”有机结合，探索本省自贸试验区的发展模式。以自贸试验区基本认识为参照，全面分析本省自贸试验区的发展优势与瓶颈，进而提出本省自贸试验区的发展建议。
2016 年 8 月，中国政府公布第三批自贸区名单，在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川和陕西新设七个自贸区。2017 年 3 月 31 日，《国务院关于印发中国 （辽宁） 自由贸易试验区总体方案的通知》（国发 〔2017〕 15 号） 正式对外发布，标志着覆盖大连、沈阳、营口三市，面积约 120平方公里的中国 （辽宁） 自由贸易试验区正式成立运行。为深入推动自贸区建设，省政府成立辽宁自贸区试验区工作领导小组，确定八个工作推进组推动各专项工作，同时沈阳、大连、营口三市也明确相应组织机构，统筹领导协调自贸区建设工作。以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，加快市场取向的体制机制改革已经初见成效，截至 8 月 20 日，辽宁自贸试验区共新增注册企业 12570 家，注册资本 1773.79 亿元，内资企业12429 户、外资企业 141 户。已经颁布的 《省交通厅关于助推中国 （辽宁） 自由贸易试验区建设的实施意见》《省工商局关于支持中国 （辽宁） 自由贸易试验区建设与发展的意见》 等政策文件和正在起草的 《中国 （辽宁） 自由贸易试验区条例》《中国 （辽宁） 自由贸易试验区重点区域协同发展指导意见》 等法规政策为全面深化改革和扩大开放发挥了顶层设计和持续推动作用。
自贸试验区基本认识与本省特点
党的十七大报告指出“实施自由贸易区战略”，将发展自贸区上升为国家战略。党的十八大报告指出“加快实施自由贸易区战略”。党的十八届三中全会提出“以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络”。2014 年 12 月，中共中央政治局就加快自由贸易区建设进行第十九次集体学习，习近平总书记强调“必须适应经济全球化新趋势，准确判断国际形势新变化，深刻把握国内改革发展新要求，以更加积极有为的行动，推进更高水平的对外开放，加快自由贸易区战略，加快构建开放性经济新体制，以对外开放的主动赢得经济发展的主动”。2015 年国务院出台 《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，提出近期与中长期目标任务。
（一）自贸试验区的基本认识。
自贸区分为两种，一种是双边或多边的自贸区，指两个或两个以上国家或地区通过签署自由贸易协定，在 WTO 最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务业市场准入条件，实现贸易和投资的自由化，从而形成促进商品、服务和资本、技术、人员等生产要素自由流动的“大区”，如北美自贸区、中日韩自贸区。另一种是国内的自贸区，即自由贸易园区，指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口关税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度，从2013年以来先后成立的上海、天津、广东、福建以及辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等贸易试验区就是自由贸易园区。
1.从保税区到自贸试验区的历史演进及其意义。
目前我国成立的各个自贸区基本上都以分布在各地的保税区为基础成立。保税区是海关监管的特定区域，其与境内其他地区严格隔离，保税区内享受特殊优惠政策。从境外进入保税区的货物在区内流转或转出口的，其进口关税是免除的。保税区与境外之间进出口的货物，实行海关备案制，不实行进出口配额和许可证制度。对于仓储于保税区的货物是可以在一定期限内免除关税，只收取一定管理费。同时海关加强保税区与非保税区之间进出货物监管、区域内货物流转管理和对区域内加工贸易货物管理。自贸区与保税区主要有三个方面差别。在监管理念上，保税区注重货物管理，而自贸区更加注重对企业管理。在贸易开放的程度上，保税区多从事仓储、出口加工和转口贸易，而自贸区则更加注重多元贸易模式，尤其关注金融外汇领域。在政府职能转变上，自贸区对政府职能转变的要求要更强于保税区，因为自贸区追求的是可复制推广的制度经验，尤其看重审批、监管环节上的政府创新。
我国设立自贸区的意义在于倒逼经济改革、加快政府职能转变、加强与国际接轨，促进试点地区强劲发展。如果说以保税区为主要代表形式的对外开放主要关注的是仓储、出口加工和转口贸易的话，那么十八大以来提出的加强自贸区建设，则主要关注制度创新与推广，尤其在企业注册、项目落地、事中事后监管方面的制度创新，其不单仅仅着眼于保税区内的利益生成与分配，更加注重非保税区的可期待利益。因此可以说，从推行保税区到实行自贸区，这本质上体现了改革开放的价值转变，即从更多地强调效率向更加侧重公平转变。
2.自贸试验区改革目标的共识。
从自贸区出现以来，无论是上海、天津、广东、福建还是辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川和陕西，都在追求体制、机制、法治上的突破和创新。经过四年多运行，各界逐步对自贸区改革目标形成共识，即贸易便利化、投资自由化、金融国际化、行政精简化。贸易便利化，是自由贸易区最基本的功能，即在没有海关监管、查禁、关税干预下的货物自由进口、制造和再出口，货物进出试验区相当于进口和出口，享受关税等优惠政策。监管上采取“一线逐步放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的模式，一线监管集中在对人监管，口岸单位只做必要检验检疫，海关从批次监管模式转向集中、分类、电子化监管模式，实现区内人与货物的高效快捷流动。投资自由化，需要国民待遇和负面清单制度予以密切配合。国民待遇要求公平地对待内外资，形成公平竞争。负面清单制度是公法领域“法无禁止皆可为”的实施制度。对没有纳入清单的投资项目，在不损害国家安全利益和公共利益的情况下，都允许其投资，有助于促进非歧视化、市场化、贸易投资自由化。
金融国际化，自贸区在金融方面试点内容主要包括利率市场化、汇率自由汇兑、金融业对外开放和产品创新等，同时还涉及人民币离岸业务。自贸区推动离岸金融业务，拓宽外商投资范围，允许符合条件的外资金融机构设立外资银行，符合条件的民营资本与外资金融机构设立中外合资银行。
行政精简化，即转变前置审批为加强事中事后监管。自贸区内在的低市场准入制度和弱化政府干预职能的本质特征，要求政府进一步提高行政效能，提升行政透明度，以追求“小政府”和“服务型政府”为目标
（二） 本省自贸试验区自身发展特点。
在辽宁对外开放政策方面，2009 年国务院就通过了 《辽宁沿海经济带发展规划》，提出“五点一线”规划，即以大连长兴岛临港工业园区、营口沿海产业基地、辽西金州湾经济区、丹东产业园区和大连花园口工业园区等五个点作为发展区域，以大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛 6市所辖的 21 个县 （市） 区和 12 个沿海县市组成沿海地带。“五点一线”规划对当时辽宁进一步深化改革开放起到了积极作用。
党的十八大以来，对外开放更高水平的自由贸易区战略应运而生。辽宁应当紧紧把握住改革先行先试的重大机遇，结合自身情况，实现快速发展。
1.本省自贸试验区发展的优势。
（1） 区位优势明显。辽宁独特的地理优势为区域经济合作提供了有利条件。从地理位置上看，辽宁位于中国东北部，南临黄河和渤海，拥有丰富的岸线资源，在 2920 公里的海岸线上分布40 多个大小不一的港口，与日韩隔海相望，是东北地区唯一沿海又沿边的大省。
（2） 发达的交通体系。辽宁拥有四通八达的铁路、公路以及航空、航运系统，具有陆运、海运、空运优势。沈阳拥有东北地区最具影响的空港、高铁站和铁路货运编组站。大连是“陆上丝绸之路”与“海上丝绸之路”的重要海陆交汇点，是东北地区最大的集装箱枢纽港，拥有国际航线 100 多条，航线网络覆盖国内外 100多个港口。营口是东北地区最大的货物运输港，开通经过满洲里口岸过境班列 11条，“辽满欧”交通运输大通道中欧班列完成3.22万标箱，占满洲里口岸出境货物 50%以上，促进了与陆路丝绸之路经济带沿线国家贸易往来，为参与“一带一路”提供了直接载体。
（3） 产业类型丰富。辽宁工业基础雄厚，尤其是装备制造业拥有良好基础，可以有效承接发达国家的制造业转移，有利于外资进入。近年来，包括生物医药、智能机器人在内的新兴产业逐步发展壮大，第三产业占地区生产总值的比重和就业比重有明显增长。
2.本省自贸试验区发展的瓶颈。
（1） 国企数量大，国企改革亟待深入。辽宁国有经济比重过大，辽宁省国有经济占比超过30%，规模以上工业企业国有及国有控股企业有800 多户。但是由于国有企业体制化烙印严重，缺乏市场竞争力，近年来国有企业经济效益日益下滑，亏损面达 50%左右。本省民营经济不够发达是有别于广东、浙江等省份之处，也是难以激发市场活力的重要瓶颈。
（2） 产业结构调整缓慢。与上海、广东等地区相比，辽宁经济更依靠重工业，一二三产业之间占比依然差距较大。在传统优势产业中，由于缺乏技术含量，装备制造业产品附加值较低，发展受限；钢铁、煤炭、有色金属、冶金、石化行业产能严重过剩；农产品因标准化和规模化程度不够，难以形成有效竞争力。战略新兴产业和现代服务业尽管产业发展态势显现，但是缺乏成熟的产业集群发展模式，难以带动相关产业协同发展。
（3） 人才流失严重。辽宁省目前面临着高层次人才缺乏、人才外流、人才吸引度不高等问题。辽宁经济发展滞后，人才待遇、薪资等方面不如东部沿海省份，吸引人才优惠政策不如西部地区，使得中高端人才外流严重。
关于加快辽宁自贸试验区发展的政策建议
辽宁自贸区已成立运行四个多月，在下一步发展中，辽宁应当紧密结合自身优势和国家发展战略，认真推进各项配套措施落到实处。
（一） 明确自贸试验区主体功能定位。辽宁自贸区必须有准确的功能定位，这样才能根据本地实际，走出适合自己发展的道路。上海自贸区把金融创新和科技创新作为自贸区建设的重中之重，这与上海是中国经济中心密切相关。广东自贸区强调深入推进粤港澳服务贸易自由化与国际贸易功能集成。天津自贸区强调对制造业和商业物流并重开放，在发展金融领域方面，着重融资租赁业发展。福建自贸区强化与台湾自由贸易，加快与台湾产业对接，加速市场要素流动。辽宁作为毗邻日韩的沿海沿边省份，与俄罗斯开通铁路联系的重要枢纽，可以在自由贸易区重点发展装备制造与现代农业。本省装备制造业基础较好，日韩现代工业和电子产业发展成熟，两国产业发展进程中都成功地实现了从劳动密集型向科技密集型转变，因此自由贸易区将大有可为。另一方面，一旦本省成功完成传统农业向现代农业转型升级，那么将会在一定程度上补足日韩国内农产品需求。辽宁自贸区是由三个片区组成的，每个片区在自贸区总的功能定位基础上，也应发挥不同作用。
《国务院关于印发中国 （辽宁） 自由贸易试验区总体方案的通知》（国发 〔2017〕 15 号） 已经对辽宁自贸区各个片区进行精准的功能定位。大连片区要重点发展港航物流、金融商贸、先进装备制造、高新技术、循环经济、航运服务等产业，推动东北亚国际航运中心、国际物流中心建设进程，形成面向东北亚开放合作的战略高地。沈阳片区要重点发展装备制造、汽车及零部件、航空装备等先进制造业和金融、科技、物流等现代服务业，提高国家新型工业示范城市、东北地区科技创新中心发展水平，建设具有国际竞争力的先进装备制造业基地。营口片区要重点发展商贸物流、跨境电商、金融等现代服务业和新一代信息技术、高端装备制造等战略性新兴产业，建设区域性国际物流中心和高端装备制造、高新技术产业基地，构建国际海铁联运大通道的重要枢纽。
（二） 建设“一带一路”沿线国家开放合作新高地。
一方面，“一带一路”战略为辽宁装备制造业提供了新的更大输出空间。目前“一带一路”多数沿线国家经济发展水平落后，基础设施建设需要进一步完善。将自贸区建设与“一带一路”沿线国家建设需求相连接，则会极大推动辽宁装备制造业的输出，还将带动钢铁、水泥等原材料的出口，从而有助于化解产能过剩问题。另一方面，将自贸区建设与“一带一路”战略连接，还将促进辽宁装备制造业转型升级。“一带一路”沿线国家还有德国等装备制造业发达的国家，通过积极引进德国先进技术和设备，有助于本省核心产业升级。
（三） 转变政府职能，营造良好营商环境。自贸区建设的重心之一就是转变政府职能。转变职能的牛鼻子就是更为扎实有效地推进“放管服”改革。自贸区是政府职能转变的试金石，通过体制机制和管理服务方式创新，着力促进降低经营门槛，为各类市场主体减负，为激发有效投资开拓空间，为营造良好营商环境创造条件。通过实行商事制度改革的“多证合一、一照一码”和“证照分离”等降低企业注册难度。通过实行“多规合一”“区域评估”“多评合一”“多图联审”“联合勘验”“预审服务”“全程代办”等机制极大提高行政效率。通过推进相对集中许可和处罚权改革，进一步提高行政效率。通过“互联网+政务服务”，推进企业注册登记、项目投资、生产经营、税费办理事项实现咨询、受理、审查、投诉、评价等网上一体化办理。打造自贸区良好营商环境还应该为自贸区提供税收优惠、资金补助政策，以减轻企业负担。同时还应该加强自贸区人才引进，在项目上应该探索建立高端国际学校与医疗机构，从而吸引高端海外人才，并进一步放宽人才入境免签要求，支持人才公寓项目，以提供自由宽松入境条件和良好的入住条件。
（四） 以与俄日韩合作为突破口，进一步促进东北亚合作。
应当积极推动大连片区与日韩发展贸易，加快推进人民币与日元、韩元直接交易，以政策推动大连片区成为日韩产品流向全国的中转站。同时，应当加强与日韩在医疗保健、教育、旅游等方面的合作。以老龄产业为例，日本在“银发产业”方面具有经验优势，对于逐渐跨入老龄社会的辽宁而言具有重要的借鉴意义。还应当在“辽满欧”铁路建设的基础上，进一步加强“辽蒙欧”铁路建设，以打造中俄、中蒙在经贸、旅游和人文等领域的全方位交流。
（作者单位：辽宁省机构编制委员会办公室）
